II.7.2.2 Regie op de inhoud

Conflictdiagnose. Inhoudelijke regie begint met het screenen van de zaak. Een kort onderzoek naar de vraag met welk probleem partijen bij de rechter aankloppen. Gaat het om een geschil over de feiten of over de toepassing van het recht? Gaat het louter om een juridisch geschil of is er een achterliggend conflict waar aandacht aan moet worden besteed? Om effectief te kunnen zijn moet de rechter aan conflictdiagnose doen. Ook in de professionele standaard komen we de conflictdiagnose tegen.

De standaard gaat er kennelijk vanuit dat de conflictdiagnose op zitting plaatsvindt. Dat is te billijken als de zitting plaatsvindt binnen enkele maanden na het instellen van het beroep. De zitting heeft als voordeel dat de rechter kan doorvragen naar de achterliggende redenen om beroep in te stellen. De conflictdiagnose kan ook worden gemaakt op basis van de stukken, maar dat is suboptimaal omdat de inbreng van partijen dan mist. Papier is immers geduldig, ook ‘digitaal papier’. Vanwege het vernietigingsberoep worden partijen bij binnenkomst verplicht de juridische vechtstand aan te nemen en juridische geschilpunten te formuleren. De achterliggende redenen vallen soms tussen de regels door te lezen, maar vaak ook niet. Om daar zicht op te krijgen en om te bespreken op welke wijze de rechter het beste kan bijdragen aan geschilbeslechting of conflictoplossing is het gesprek op zitting onmisbaar. Op zitting kan ook aan de orde komen of ADR en de inzet van een mediator kunnen bijdragen aan een oplossing van het conflict. Wel zijn dan al enkele kostbare maanden verstreken die gebruikt hadden kunnen worden om onder regie van de rechter en/of een mediator te werken aan een oplossing.

ADR/ODR. Hiervoor is kort ingegaan op de mogelijkheid van een speciale ADR/ODR-track, onder andere om mediation te kunnen faciliteren. Dat dit een serieuze optie is in de gereedschapskist van de regisserende bestuursrechter blijkt uit het feit dat de minister van Veiligheid en Justitie de Wet bevordering mediation in consultatie heeft gegeven met daarin een artikel 8:41a Awb, dat als volgt luidt: “(1) De bestuursrechter onderzoekt met partijen of een rechtmatige minnelijke oplossing mogelijk is. (2) De bestuursrechter kan partijen in de gelegenheid stellen om deel te nemen aan mediation, indien hem dit gelet op de aard van het geschil geraden voorkomt.”1 Enkele geïnterviewden benadrukten dat regie in een ADR/ODR-track van geheel andere orde is dan regie gericht op juridische geschilbeslechting. In de ADR/ODR-track is het van belang te dejuridiseren, terwijl regie bij juridische geschilbeslechting juist kan leiden tot (verdere) juridisering van de rechtsstrijd. In de ADR/ODR-track zullen vragen gesteld worden over de relatie tussen partijen, of het conflict is opgelost als uitspraak wordt gedaan op de juridische geschilpunten, of partijen willen bijdragen aan een oplossing die een duurzame relatie tussen partijen ten goede komt en wat ze op dat vlak al hebben ondernomen. Dat betekent niet alleen dat zaken die zich daarvoor lenen in een zo vroeg mogelijk stadium in de ADR/ODR-track moeten worden geplaatst, maar ook dat de regievorm daarop wordt aangepast. Dat kan in het portaal starten.2 We zien twee opties. Optie 1 is een optioneel veld waarin partijen kunnen aangeven geïnteresseerd te zijn in ADR/ODR, waarna een aantal vragen volgen om te kunnen beoordelen of de zaak geschikt is om in de ADR/ODR-track te worden geplaatst. Deze optie kan voor alle soorten zaken worden gebruikt. Optie 2 houdt in dat de rechtspraak in bepaalde soorten zaken partijen standaard de mogelijkheid biedt de ADR/ODR-velden in te vullen. Denk daarbij aan partijen met een conflict in een duurrelatie, zoals in arbeids-, buren- en familieconflicten, die op eerste gezicht weinig opschieten met een uitspraak op de voorgelegde juridische geschilpunten.

Als uit de digitale intake blijkt dat een of meer partijen willen investeren in een ADR/ODR-track dan kan de regie daarop worden ingericht. De start van het ADR/ODR-traject kan online plaatsvinden en kan worden begeleid door een rechter of griffier. Maar hier zou de rechtspraak ook een mediator op kunnen inzetten. Om de problemen met de bekostiging van mediators het hoofd te bieden, kan worden overwogen geregistreerde mediators als deskundige te benoemen. Dergelijke mediators zijn deskundig in de conflictbeslechting en probleemoplossing; hun interventies zijn gebaseerd op wetenschappelijk erkende methoden. Niet valt in te zien waarom de rechter wel een taxateur kan benoemen om uit een geschil te komen, maar niet op de voet van artikel 8:47 Awb een mediator zou kunnen benoemen. Als dat zou gebeuren, dan opent dat nieuwe perspectieven. Nog verdergaand is de gedachte om bij de rechtspraak een aantal mediators aan te stellen, bij voorkeur met ervaring in de procespraktijk, die bij de gerechten kunnen worden ingezet. De begeleiding van partijen in de ADR/ODR-track kan dan worden opgedragen aan de eigen, onafhankelijke gerechtsmediator, die tezamen met de zaakrechter verantwoordelijk is voor behandeling en afdoening van de zaak, die daardoor een hybride karakter draagt. De mediator of rechter doet het voortraject en begeleidt partijen online. Als een zitting nodig of wenselijk is, kan die worden gehouden. De mediator kan ‘standby’ staan en zo nodig aanschuiven. Als tijdens de mediation blijkt dat partijen baat hebben bij juridische geschilbeslechting op een (deel)geschilpunt, dan kan de rechter worden gevraagd daarover zijn (voorlopig) oordeel te geven, waarna de mediation kan worden voortgezet. Het juridisch afhechten van de procedure is de verantwoordelijkheid van de rechter. Dit is slechts een ruwe schets. De hybride ADR/ODR-track zal verder moeten worden uitgewerkt, maar biedt naar ons oordeel de mogelijkheid het probleemoplossend vermogen van de rechtspraak te vergroten.

Regiezitting. Hiervoor kwam de regiezitting al aan de orde. In complexe zaken kan de regiezitting een nuttig hulpmiddel zijn om regie te voeren op de procedure en de inhoud. Voor de bestuursrechter zijn er nog enkele mogelijkheden om regie te voeren op zitting. Zo kan de voorzieningenrechter die niet kan of wil kortsluiten regie voeren ten behoeve van de bodemprocedure. Maar ook een “gewone” zitting kan een regiefunctie krijgen, bijvoorbeeld ten behoeve van de verlengde besluitvorming in het kader van een lus.

Vooronderzoek. Regie in het vooronderzoek kan vele vormen aannemen. Zo kan de rechter vragen stellen over de feiten en verzoeken nadere stukken in te zenden. Hij kan bewijsvoorlichting geven en een termijn stellen om nader bewijs te leveren. Hij kan vragen een standpunt te verhelderen in het licht van de jurisprudentie. Hij kan een descente houden, getuigen of deskundigen horen en zelf een deskundige inschakelen. En nog veel meer. Nieuw zal zijn het tempo van de interactie als gevolg van de digitale communicatie tussen rechter en partijen. Vragen komen via het portaal bij partijen en kunnen – zo mogelijk – nog dezelfde dag worden beantwoord.

Agenda. Als het vooronderzoek is afgerond en de zitting gepland dan zullen partijen behoefte hebben aan duidelijkheid over de invulling van de zitting, zowel procedureel als materieel. De rechter kan hieraan bijdragen door vooraf aan te geven welke onderwerpen hij op zitting wel of juist niet wil bespreken. Hij kan aangeven welke concrete vragen hij heeft. Dit voorkomt dat partijen zich door bepaalde vragen overvallen voelen. Door de agenda kunnen partijen en hun gemachtigden zich op de beantwoording van die vragen voorbereiden. Als het om technische vragen gaat, kan een partij nog een deskundige meenemen naar de zitting. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft goede ervaringen met de agenda voor zitting; de reacties zijn positief.3 Zeker bij beperkte spreektijd is het voor een advocaat van groot belang te weten welke vragen de rechter heeft. De Afdeling werkt niet standaard met een agenda vooraf. Dat is in veel zaken niet nodig omdat de op zitting te bespreken punten als vanzelf uit het dossier naar voren komen. Daarbij is van belang te vermelden dat de focus bij de Afdeling ligt op juridische geschilbeslechting. De Afdeling gaat niet zover dat zij inbreng van partijen vraagt voor het opstellen van een gezamenlijke agenda. Op de zitting zelf worden wel steeds vaker verwachtingen over te bespreken onderwerpen en vraagpunten geïnventariseerd. De in de literatuur opgeworpen nadelen van de agenda wegen naar ons oordeel niet op tegen de voordelen.

De professionele standaard zegt over de agenda het volgende:

Op zitting. De bestuursrechter voert (ook) op zitting actief regie. Hiervoor kwamen we al tegen de conflictdiagnose op zitting en de agenda. De actieve rol van de rechter op zitting komt ook naar voren in de volgende onderdelen van de professionele standaard:

Het gaat hier om standaarden die kunnen worden ingezet. Niet in elke zaak is het nodig een agenda te delen. Het is, zeker bij beroepschriften met veel beroepsgronden, niet doenlijk op elk punt het juridisch beoordelingskader en de bewijspositie toe te lichten. Dat is niet haalbaar, gelet op de beperkte tijd op zitting, en niet zinvol omdat kader en positie voor de meeste punten helder zijn. Maar op de belangrijkste punten zou het wel moeten gebeuren, zeker bij een partij zonder professionele gemachtigde waarvan duidelijk is dat hij de juridische merites van zijn zaak niet kan overzien. Dan moet de bestuursrechter de helpende hand bieden. Dat betekent voorlichting en uitleg geven over het (proces)recht en de consequenties van bepaalde keuzen voorhouden voor het proces en de materiële rechtspositie van betrokkene.

De zitting kan ook worden gebruikt om regie te voeren over een eventueel vervolg van de procedure na de zitting. Zeker als het bestreden besluit een of meer gebreken vertoont is het zinvol een aantal aspecten te bespreken: bijvoorbeeld welke gebreken in de besluitvorming door het bestuursorgaan moeten worden hersteld, in welke vorm (informele of bestuurlijke lus; verbeterde motivering of nieuw besluit), binnen welke termijn, wat het aandeel van de andere partijen daarbij is, of en binnen welke termijn partijen op nader ingediende stukken kunnen reageren en of het noodzakelijk of wenselijk is een tweede zitting te houden. Afspraken hierover zijn nuttig als houvast voor het vervolg van de procedure en – hopelijk – om discussie tussen partijen na de zitting te voorkomen. Het “huiswerk” lijstje en de op zitting gemaakte afspraken worden vastgelegd in de zittingsaantekeningen en kunnen worden opgenomen in een uitgewerkt proces-verbaal. De griffier kan partijen een brief sturen met de afspraken, die op zitting kan worden aangekondigd.

De (mondelinge) uitspraak. Als het beroep niet wordt ingetrokken, bijvoorbeeld na een schikking of een geslaagde mediation, volgt de uitspraak. Als het bestreden besluit wordt vernietigd, moet de bestuursrechter zoveel als mogelijk aan finale geschilbeslechting doen (artikel 8:41a). Dat kan door het instandlaten van de rechtsgevolgen of door zelf in de zaak voorzien (artikel 8:72, lid 3) of door aanwijzingen te geven voor eventuele vervolgbesluitvorming (artikel 8:72, lid 4). Het geven van die aanwijzingen is ook een vorm van regie op inhoud. De interessante discussie hoe ver de rechter op dit punt mag gaan, laten we hier rusten.

Uit oogpunt van duidelijkheid, snelheid en efficiency verdient de mondelinge uitspraak op zitting de aandacht. Zeker in – voor de rechter – eenvoudige zaken met een beperkt aantal partijen en geschilpunten is een mondelinge uitspraak – na een korte schorsing – een logische afsluiting van de zitting. Dan kan aan partijen in gewoon Nederlands de beslissing worden meegedeeld met de uitleg waarom tot die beslissing is gekomen. De rechter kan dan de reactie van de (verliezende) partij zien en eventueel zijn beslissing nog verduidelijken. Mits het goed gebeurt, kan de mondelinge uitspraak bijdragen aan het vertrouwen in de rechter. Acceptatie van de beslissing kan leiden tot een geringer aantal hoger beroepen. De mondelinge uitspraak verdient het daarom vaker te worden toegepast.