13.11.2 Beoordeling

De keuze om de minister van BZK met het toezicht te belasten, is geen vanzelfsprekende. Toezicht op partijfinanciën moet gehouden worden door een instantie die een onafhankelijke positie inneemt ten opzichte van de partijen. De regering stelde in de memorie van toelichting bij de Wfpp dat de minister een ‘voldoende onafhankelijke positie’ innam ten opzichte van de partijen. Nu in de uitoefening van het toezicht vrijwel geen ruimte bestond voor beleids- of beoordelingsvrijheid, lag het ontstaan van een afhankelijkheidsrelatie tussen de partijen en de minister als toezichthouder niet voor de hand. 1Deze stelling gaat voorbij aan het feit dat een minister zelf lid is van een politieke partij en verantwoording schuldig is aan de Kamerfracties van de partijen. 2In uiterste gevallen kunnen de fracties bovendien het vertrouwen in de minister opzeggen, waarna deze zijn ontslag zal moeten aanbieden. Van een volledig onafhankelijke positie ten opzichte van de partijen kan dus niet worden gesproken.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat het voorstel om de minister met het toezicht te belasten in de Tweede Kamer niet door alle partijen met enthousiasme werd begroet.3 Naar aanleiding van de kritiek van de Kamerfracties besloot de regering de eerdergenoemde Ctfpp in het leven te roepen, die de minister onder andere adviseert bij het opleggen van een bestuurlijke boete aan een partij die de transparantieregels met voeten getreden heeft. Volgens de regering zou met het aldus gecreëerde systeem, waarin de commissie de minister adviseert, deze laatste vervolgens een eigen afweging maakt en zijn beslissing moet verantwoorden bij de Kamer, een onpartijdige uitvoering van de wet gegarandeerd zijn.4 Opvallend genoeg bleek de regering nu wel van mening dat de uitvoering van de wet ‘een zekere ruimte van beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid’ biedt, waar zij dat in de memorie van toelichting nog had ontkend ter onderbouwing van het plan om de minister als toezichthouder aan te wijzen.5 De introductie van de Ctfpp kan als welkome aanvulling op het toezichtmechanisme worden gezien, maar laat onverlet dat het uiteindelijk nog altijd de van politieke partijen afhankelijke minister is die tot het opleggen van de boete moet besluiten.

Aanvankelijk was, bij de voorbereiding van de Wfpp, het voornemen van de regering om deze taak aan de Kiesraad te doen toekomen. Bij nader inzien werd daarvan afgezien, omdat de uitvoering van haar overige wettelijke taken, die voor een belangrijk deel betrekking hebben op het eerlijke verloop van verkiezingen, vereiste dat iedere schijn van partijdigheid werd vermeden. Oordelen over het financiële functioneren van politieke partijen zouden op dat gebied risico’s opleveren, zo vond de regering. 6Dat is mijns inziens te kort door de bocht. De leden van de Kiesraad worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen, dat laatste op eigen aanvraag of in geval van ‘ongeschiktheid, onbekwaamheid dan wel wegens andere zwaarwegende in de persoon van de betrokkene gelegen redenen’. 7Deze benoemings- en ontslagprocedure plaatst de Kiesraad op afstand van de Tweede Kamer, de fracties en de politieke partijen. De Kiesraad is de Kamer geen verantwoording schuldig en kan zo onafhankelijk functioneren: een sterke waarborg tegen de schijn van partijdigheid. De Kiesraad is gelet op de noodzaak van onafhankelijkheid als toezichthouder dan ook sterk te prefereren boven de minister van BZK. Een volgende vraag is echter of de toezichthoudende taak wel bij de overige bevoegdheden van de Kiesraad zou passen. De Kiesraad treedt op als centraal stembureau en houdt van oudsher toezicht op het verkiezingsverloop. Zij beoordeelt in dat kader bijvoorbeeld de geldigheid van kandidatenlijsten en partijaanduidingen en stelt de verkiezingsuitslag vast. Toezicht op de financiën van politieke partijen past daar slecht bij, nu deze thematiek gedeeltelijk wel het verkiezingsverloop raakt, maar tegelijkertijd een veel breder karakter heeft. Ook buiten verkiezingstijd moeten partijen immers transparantie betrachten.8

Een andere instantie, die zowel onafhankelijk is als geschikt zou zijn voor deze taak, is de Algemene Rekenkamer.9 De leden worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd uit een door de Tweede Kamer opgemaakte voordracht van drie personen.10 De Algemene Rekenkamer is belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk.11 Politieke partijen maken geen onderdeel uit van ‘het Rijk’, maar niettemin zou een nieuwe, toezichthoudende taak op het gebied van partijfinanciën bij de bestaande functie van de Rekenkamer passen. De Algemene Rekenkamer is als toezichthouder dan ook sterk te prefereren boven de (niet onafhankelijke) minister van BZK. Door daar echter nooit voor te hebben gekozen, heeft de wetgever al die tijd een groot gebrek van de financieringsregels voor politieke partijen in stand gelaten.

Zou, voor het toezicht op de naleving van de Wfpp, de Algemene Rekenkamer in beginsel een geschikte optie zijn, de aanscherpingen van de Evaluatiewet Wfpp én de aangekondigde Wpp maken de oprichting van een nieuwe toezichthouder intussen een logischere stap. De Commissie-Veling merkte in haar evaluatierapport van de Wfpp nog op dat zij betwijfelde of de toezichthoudende taak daarvoor van voldoende omvang was. 12Met de Evaluatiewet Wfpp zijn de verplichtingen voor politieke partijen, zoals hierboven al duidelijk werd, echter flink uitgebreid. De registratiedrempel en openbaarmakingsdrempel gingen omlaag, partijen moeten meer transparantie betrachten over giften van rechtspersonen, openbaarmakingstermijnen werden verkort, er werd een giftenplafond ingevoerd en buitenlandse financiering werd verboden. Blijkens het conceptvoorstel voor de Wpp moeten daar in de toekomst tal van andere regels bijkomen waarop toezicht gehouden zal moeten worden. Zo moeten ook lokale politieke partijen gesubsidieerd gaan worden en transparantie betrachten over hun donaties en worden transparantieverplichtingen betreffende de interne partijorganisatie in het leven geroepen. Ook op de nieuwe verplichtingen op het gebied van verkiezingscampagnes moet toezicht gehouden worden.13 Het is dan ook een alleszins logische stap om de uitbreiding van de verplichtingen voor politieke partijen vergezeld te laten gaan van de oprichting van een nieuwe toezichthouder in de vorm van de Autoriteit Wet op de politieke partijen, die door het conceptvoorstel voor de Wpp beoogd wordt.

Het is zaak om de gebreken in het huidige toezichtregime te verhelpen door de onafhankelijkheid van de Autoriteit voldoende te waarborgen. Het conceptvoorstel voor de Wpp voorziet op dat gebied in een aantal belangrijke regels. Zo wordt bepaald dat leden niet voor benoeming in aanmerking komen indien zij in de vier voorafgaande jaren een volksvertegenwoordigende of bestuurlijke functie hebben bekleed (dezelfde waarborg die, met de invoering van de Evaluatiewet Wfpp, voor de leden van de Ctfpp is komen te gelden).14 De Autoriteit moet gaan vallen onder de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zbo), waarbij belangrijk is dat enkele bepalingen daarvan niet of slechts in beperkte mate op de Autoriteit van toepassing zijn. De inlichtingenplicht ten aanzien van de minister van BZK (artikel 20 Kaderwet zbo) geldt alleen voor gegevens betreffende het gevoerde financiële beheer en de administratieve organisatie. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheid voor de minister om in te grijpen in geval van taakverwaarlozing (artikel 23 Kaderwet zbo).15 Niet van toepassing is artikel 22 Kaderwet zbo, inhoudende de bevoegdheid van de minister om besluiten van de Autoriteit te vernietigen. Wel heeft de minister op grond van artikel 21 Kaderwet zbo de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen, die de taakuitoefening van de Autoriteit kunnen beïnvloeden. Die bevoegdheid verdraagt zich slecht met het belang van onafhankelijkheid. 16

Op grond van artikel 12 Kaderwet zbo is het de minister die de leden van de Autoriteit benoemt, schorst en ontslaat. Om al te grote invloed van de minister te voorkomen, bepaalt dat artikel tevens dat schorsing en ontslag slechts plaatsvinden wegens in de persoon van de betrokkene gelegen redenen. Beslissingen van de Autoriteit die de minister onwelgevallig zijn, kunnen geen reden voor ontslag vormen. Een kwetsbaarheid op het gebied van benoeming en ontslag is wel de mogelijkheid van (eenmalige) herbenoeming, die het risico met zich brengt dat de leden van de Autoriteit deze mogelijkheid in hun achterhoofd zullen houden bij het uitvoeren van hun taken. Deze mogelijkheid moet uit het wetsvoorstel worden geschrapt. Afgezien van de ongeclausuleerde bevoegdheid tot het opstellen van beleidsregels en de mogelijkheid tot herbenoeming wordt met de Autoriteit echter een toezichthouder gecreëerd die voldoende onafhankelijk is van de partijen waarop hij toezicht moet houden.