22.1 Inleiding

De relaties tussen Nederlandse bestuursorganen en ‘hun’ burgers worden beheerst door het recht. Zij hebben jegens elkaar dus juridisch afdwingbare aanspraken en daarmee corresponderende verplichtingen. De relaties met ‘de overheid’ zijn onderhevig aan een voortgaand proces van individualisering en horizontalisering, waarbij burgers op veel terreinen steeds meer aanspraken krijgen en mogelijkheden om die aanspraken te effectueren. Mede daardoor zijn de uitgangspunten van het klassieke Nederlands bestuursrecht – die van oudsher sterk zijn geënt op de noties van een ondeelbaar algemeen belang en verticale publiekrechtelijke verhoudingen – onder druk komen te staan.1 Zo kon het begrip ‘wederkerige rechtsbetrekking’ eind jaren ’80 van de vorige eeuw voet aan de grond krijgen: wie een aanspraak wil effectueren, moet rekening houden met belangen van anderen die de gevolgen daarvan zullen of kunnen ondervinden.2

Inmiddels concretiseert deze gedachte zich in het bestuursprocesrecht.3 Ga maar na:

- het is – sinds 1994 – de bedoeling dat de bestuursrechter slechts fungeert als beslechter van geschillen over aspecten waarover de rechtzoekende burger klaagt (en niet langer tevens als controleur van het openbaar bestuur en handhaver van het objectieve recht);

- de procedure bij de bestuursrechter ontwikkelt zich meer en meer tot een partijengeding (waarbij materiële waarheidsvinding door de bestuursrechter naar de achtergrond lijkt te verschuiven);

- een gebrek leidt tegenwoordig slechts tot vernietiging van het bestreden besluit als a. de geschonden norm mede strekt tot bescherming van de partij die zich op de bescherming ervan beroept (artikel 8:69a Awb); en b. de eisende partij daardoor daadwerkelijk dreigt te worden benadeeld (artikel 6:22 Awb);

- er woedt een discussie over de vraag of de hogerberoepsrechter een oordeel mag vellen over gronden die niet al aan de eerstelijnsrechter zijn gepresenteerd (kortom: de aanvaardbaarheid van de grondenfuik).4

Blijkens deze opsomming beseffen zowel de Awb-wetgever als de bestuursrechter dat het benutten van mogelijkheden van belanghebbenden om de rechtmatigheid van overheidshandelen te betwisten, gevolgen voor anderen – niet alleen bestuursorganen maar ook derde-belanghebbenden – kan hebben, en dat die gevolgen moeten worden betrokken bij de beoordeling van beroepen en de daaruit voortvloeiende toetsing van appellabele besluiten. Daarom is het zaak om na te denken – en te discussiëren – over een stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming als een responsief model dat tegemoetkomt aan de gehorizontaliseerde en gefragmentariseerde sociale werkelijkheid van het publieke recht en tevens voldoende oog houdt voor de klassiek-rechtsstatelijke waarden waarop het bestuursrecht van oudsher is gefundeerd.5 Met zijn proefschrift heeft Lukas van den Berge een principiële en waardevolle bijdrage aan deze discussie geleverd.6

Naar mijn overtuiging behoort een soortgelijke discussie op gang te komen over gedragsregels die bestuursorganen en burgers tijdens hun onderlinge contacten in de besluitvormingsfase moeten naleven. Voor bestuursorganen liggen deze regels mede besloten in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die kaders bieden om te bewerkstelligen dat zij bij de uitoefening van hun bevoegdheden rekening houden met gerechtvaardigde belangen van burgers die de gevolgen daarvan (kunnen) ondervinden.7

Gegeven de wederkerigheidsgedachte van Scheltema rechtvaardigt dit alles de vraag of er ook algemene beginselen van behoorlijk burgerschap bestaan. Naar het antwoord op die vraag ga ik op zoek, aan de hand van een vergelijking met enige algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarbij kijk ik naar achtereenvolgens het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod om een bevoegdheid te misbruiken, het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.8 Een vergelijking met onder meer het Belgisch bestuursrecht is buitengewoon interessant, maar blijft hier achterwege, gezien de beperkte ruimte voor het uiteenzetten van mijn gedachten in deze bundel.9 In dit kader wil ik opmerken dat mijn zoektocht niet meer dan een beperkte verkenning van – en een aanzet tot een principiële discussie over – de hier besproken materie kan zijn.