2.2.4 Knelpunten

De Thorbeckiaanse gemeentelijke bestuursinrichting kan — gelet op haar langjarige voortbestaan — als buitengewoon succesvol worden beschouwd. Toch is zij niet gespeend gebleven van kritiek. In sommige gevallen was/is deze kritiek zo hardnekkig dat zij om de zoveel jaar lijkt terug te keren.

Dit betreft niet in de laatste plaats de benoemingswijze van de burgemeester. De hierboven beschreven gemeentewetswijziging met betrekking tot de aanstellingswijze van de burgemeester geeft in zichzelf een redelijk goed inzicht in de politieke stellingnames die op dit vlak om voorrang streden en strijden. De procedure droeg — tot 2008 — elementen in zich van de rechtstreeks door het volk gekozen burgemeester (het burgemeestersreferendum), maar probeert ook recht te doen aan de voorstanders van de door de raad benoemde burgemeester.1 Tot slot blijft de uiteindelijke grondwettelijke grens — benoeming van de burgemeester bij Koninklijk Besluit — gerespecteerd.2 Dat een dergelijke dubbelzinnige oplossing niet het einde van het verhaal kon zijn, bleek uit de perikelen rondom de poging tot deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming tussen 2000 en 2005.3 Deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming is voor zowel de door het volk gekozen als de door de raad benoemde burgemeester een condicio sine qua non. Toch is deze poging tot grondwetsherziening in de tweede lezing in de Eerste Kamer gestrand,4 niet in de laatste plaats omdat de behandeling van het deconstitutionaliseringsvoorstel inmiddels zwaar gehypothekeerd was door de regeringsindiening van wetsvoorstellen tot invoering van de door het volk gekozen burgemeester, hetgeen voor partijen die een door de raad benoemde burgemeester voorstonden reden was om de deconstitutionalisering te blokkeren.5 De grondwettelijke barrières blijven hierdoor op hun plaats. Duidelijk is niettemin dat de status quo door maar weinig politieke partijen als ideaal wordt gezien.

Niet alleen de positie van de burgemeester, maar ook die van de wethouders leidde vóór de dualisering al langer tot controverse. Deze spitste zich vooral toe op hun verhouding tot de gemeenteraad. De verplichte benoeming van de wethouders uit de gemeenteraad was op twee manieren problematisch. Allereerst zorgde zij voor gebrekkige recruteringsmogelijkheden. Omdat de bestuurstaak van gemeenten steeds groter is geworden, vergt het voeren van het dagelijkse bestuur een almaar grotere mate van professionaliteit, waarvan het maar de vraag is of deze in elke gemeenteraad — bij de partijen die gezamenlijk een coalitie vormen — kan worden aangetroffen. Een tweede probleem met het raadslidmaatschap van wethouders werd gezien in de vervlechting tussen raad en college die hierdoor werd bewerkstelligd. Doordat wethouders doorgaans niet de minste leden van de gemeenteraads(coalitie)fracties waren, kon hun invloed op de besluitvorming in de gemeenteraad ongewenst groot zijn. Het is inderdaad goed voorstelbaar dat met name de controlerende rol van de gemeenteraad minder goed uit de verf komt, als het lijdend voorwerp van de controle — de leden van het college — deels zelf met deze controle worden belast.6 Vanwege een hoge mate van politieke verwantschap geldt dit uiteraard altijd tot op zekere hoogte in de verhouding tussen het college en de coalitiefracties in de raad. Toch kan een dubbelpositie raadslid-collegelid dit effect nog behoorlijk versterken.

Ook kan een verband worden gelegd tussen het verzet tegen het raadslidmaatschap van de wethouders en de politiseringsgedachte die opkwam in de jaren zeventig van de vorige eeuw. Waar de collegevorming vóór die tijd doorgaans geschiedde op basis van een zo volledig mogelijke afspiegeling van de gemeenteraad — het college was in die zin inderdaad een soort commissie uit de gemeenteraad — zorgde de introductie van de zogenaamde 'programcolleges' voor een veel duidelijker coalitie/oppositie-verhouding binnen de gemeenteraad. Kernelement van deze programcolleges is namelijk een coalitieakkoord, gesloten door een beperkt aantal gemeenteraadsfracties (dat gezamenlijk een meerderheid binnen de raad vertegenwoordigt).7 Waar coalities ontstaan, ontstaat als vanzelf een oppositie en vooral voor deze oppositie zou het raadslidmaatschap van de wethouders een fnuikende werking kunnen hebben. Omdat er geen wethouders zitting hebben in hun fracties, zou hun invloed op het gemeentelijke beleid minder indrukwekkend kunnen zijn dan bij coalitiefracties. Immers, als de wethouders geen onderdeel vormen van hun fractieoverleg, ontstaat een gebrek aan 'inside information' en beïnvloedingsmogelijkheden. Beredeneerd vanuit de politiseringsgedachte zou het ook voor de coalitiefracties beter zijn het wethouderschap te ontkoppelen van raadslidmaatschap om ervoor te zorgen dat een politieke verwantschap niet zou ontaarden in kadaverdiscipline. Wanneer de politieke bewegingsvrijheid van de coalitiefracties al te zeer zou worden ingeperkt door de dominantie van de in die fractie aanwezige wethouders, komt er weinig terecht van de politisering tussen raad en college en de gewenste vitalisering van de gemeentelijke democratie, die daaraan ten grondslag ligt.8

Enigszins vooruitlopend op wat in dit hoofdstuk zal volgen, is het van belang hier alvast op te merken dat ook de dualiseringsoperatie kan worden gekoppeld aan de gedachte van vitalisering (en ook politisering) van het lokale bestuur. Voordat hierop verder wordt ingegaan, moet eerst worden gekeken naar de begrippen monisme en dualisme als zodanig.