56.3.4 Persoonlijk belang

De eis dat het belang ‘persoonlijk’ moet zijn, levert voor de advocatuur veel onduidelijkheid op en is onderhevig aan heel wat verfijningen in de jurisprudentie.

In het omgevingsrecht was het lang zoeken naar de juiste invulling van dit criterium en mogelijk is de invulling ervan nog steeds niet uitgekristalliseerd. Dat heeft te maken met het feit dat het belanghebbendebegrip pas met ingang van 1 juli 2005 voor het gehele omgevingsrecht ging gelden.1 Daarvoor gold voor bestemmingsplannen en milieuvergunningen het systeem van de getrapte ‘actio popularis’. Dat wil zeggen: een ieder kon een zienswijze indienen en vervolgens konden degenen die een zienswijze hadden ingediend verder in beroep. Doel van de afschaffing was om ook het omgevingsrecht en het milieurecht verder te harmoniseren en aan te laten sluiten bij de Algemene wet bestuursrecht.2 Wel moest van de afschaffing en harmonisatie met de Awb het belangrijke signaal uitgaan dat het de regering ernst is met het terugdringen van onnodig beroep op de rechter.3

In eerste instantie toonde de Afdeling zich soepel bij het belanghebbendebegrip in zaken waar het milieugevolgen betrof.4 Vaste afstandseisen werden niet gehanteerd, maar de vraag was of het aannemelijk is dat milieugevolgen als gevolg van de inrichting ter plaatse kunnen worden ondervonden. Het feit dat de milieugevolgen niet noemenswaardig merkbaar zijn, is niet een criterium voor de vraag of iemand belanghebbende is bij een besluit over een milieuvergunning of de handhaving ervan. Het criterium ‘objectief bepaalbaar’ uit het belanghebbendebegrip werd dus niet zodanig ingevuld dat de milieugevolgen zelf ‘objectief bepaalbaar’ moesten zijn, dat wil zeggen: of naar objectieve maatstaven bezien er milieugevolgen zouden zijn. Voor zaken waarin het niet ging om een milieuvergunning, maar om besluiten waarbij wel hinder werd veroorzaakt, bijvoorbeeld evenementenvergunningen, had de Afdeling wel aangesloten bij het criterium objectief bepaalbaar. Iemand die op 3,2 km afstand woonde van een festivalterrein ondervond weliswaar geluidshinder, maar het geluid was ‘niet erg luid’ zodat die persoon niet geraakt werd in een objectief bepaalbaar belang.5 Hetzelfde gold voor bestemmingsplannen waarbij activiteiten werden toegestaan die hinder veroorzaakten. Iemand die op meer dan 1 km van een inrichting woont ondervond volgens de Afdeling naar objectieve maatstaven gemeten geen hinder van enige betekenis, zodat deze geen persoonlijk belang had bij het besluit.6 Als iemand van mening was dat hij wel hinder ondervond, moest hij feiten en omstandigheden stellen waaruit dat volgde.

In tweede instantie wilde de Afdeling deze jurisprudentielijnen harmoniseren. Zij oordeelde dan ook dat bij besluiten tot verlening van een omgevingsvergunning voor milieu, waar dus milieugevolgen aan de orde waren, ook ging gelden dat degene die rechtsmiddelen aanwendt tegen een omgevingsvergunning voor milieu aannemelijk moet maken dat hij of zij als gevolg van de verleende vergunning ‘gevolgen van enige betekenis’ ondervindt. Het horen van lage bastonen op 5 km afstand is onvoldoende, zodat diegene geen belanghebbende is omdat deze niet wordt geraakt in een objectief bepaalbaar belang.7 Kennelijk bedoelt de Afdeling dat als er sprake is van ‘gevolgen van enige betekenis’ er ook een objectief bepaalbaar belang is.

Het nadeel van dit criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ is dat dit geen eenduidig begrip is en dat het niet goed voorspelbaar is wanneer de bestuursrechter nu wel of niet aanneemt dat sprake is van ‘hinder van enige betekenis’. Voor de advocaat in het omgevingsrecht lastig, en gelet op de gevolgen van het niet tijdig beroep instellen door een belanghebbende, ligt het voor de hand om zekerheidshalve bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aan te wenden. Daarvoor geldt maar een termijn van zes weken, terwijl, mocht de hoogste bestuursrechter oordelen dat cliënt toch geen belanghebbende is, nog de mogelijkheid van een civiele pro- cedure openstaat met verjaringstermijnen van vijf jaar of twintig jaar. Andersom kan niet.

In derde instantie heeft de Afdeling, gelet op de in de praktijk gerezen vragen over het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’, dit criterium verduidelijkt.8 Voor de advocatuur is van belang dat de Afdeling heeft geoordeeld dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat in beginsel belanghebbende is. Stelt de advocaat dus terecht dat een cliënt rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt (uitzicht wordt ontnomen en een boom waarop hij uitkijkt wordt gekapt) dan behoeft hij geen nadere actie te ondernemen. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie. Dit is dus anders dan voorheen en heeft belangrijke gevolgen voor de procespositie van belanghebbenden. Zij behoeven niet aan te tonen dat zij belanghebbenden zijn. Slechts als tijdens de procedure de vraag aan de orde is of ‘gevolgen van enige betekenis’ ontbreken en er dus aanleiding kan zijn om de correctie toe te passen, kan en mag van betrokkene worden gevraagd uit te leggen welke feitelijke gevolgen hij van de activiteit ondervindt of vreest te ondervinden. Dit is voor de advocatuur een belangrijk punt. In gevallen waarin de advocaat vermoedt dat de belanghebbendheid van zijn cliënt ter discussie kan worden gesteld, is het aan te bevelen om, voordat die discussie komt, materiaal te verzamelen om die uitleg te geven. Daarbij zal de advocaat bij gevolgen als geur, trilling, emissies, lichthinder, verkeershinder en dergelijke er niet aan ontkomen om de hulp van deskundigen in te roepen. Daarmee kan het dus voorkomen dat het bijna noodzakelijk wordt om de Stichting Advisering bestuursrechtspraak in te schakelen om te beoordelen of een bepaald milieugevolg wel of niet tot gevolgen van enige betekenis leidt. Een dergelijke situatie is onwenselijk. Als toepassing van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ ertoe moet leiden dat er uitgebreide deskundigenonderzoeken nodig zijn bij de vraag of iemand toegang krijgt tot de bestuursrechter, dan moet worden afgevraagd of de eis niet te streng is. Mogelijk is dat de Afdeling de lijn zal inzetten dat als uit een deskundigenonderzoek inderdaad van feitelijke gevolgen blijkt, daarmee ook sprake is van gevolgen van enige betekenis. Het blijft immers een correctie.

Gevolgen van enige betekenis ontbreken, aldus de Afdeling, indien de gevolgen wel zijn vast te stellen (door de bouw van een woontoren wordt inderdaad het uitzicht ontnomen, maar op 5 km afstand), maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van de betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht tot, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren in onderlinge samenhang worden bezien. Enerzijds geven deze criteria houvast voor de praktijk, anderzijds geven deze criteria ook veel ruimte tot interpretatie en zijn zij voor de advocaat van belang. Hij heeft een grote gereedschapskist waarbij hij, al naar gelang het belang dat hij vertegenwoordigt, uitgebreid kan betogen waarom iemand wel of geen belanghebbende is. Dat betekent ook dat de jurisprudentie omtrent het begrip ‘gevolgen van enige betekenis’ van belang blijft en casuïstisch blijft, waarbij afstandseisen toch weer een belangrijke rol blijven spelen: inwoners die zich op meer dan 1800 meter van de dichtstbijzijnde windturbines bevinden ondervinden geen hinder van enige betekenis,9 een persoon die op 750 meter van een bedrijventerrein woont, waar ingevolge het bestemmingsplan maximaal milieucategorie 3.2 is toegestaan en waartussen zich de A15, de Betuweroute en stedelijke bebouwing bevindt ondervindt geen gevolgen van enige betekenis voor haar woon- en leefsituatie10 en een persoon die op 3 kilometer van de geprojecteerde nieuwbouw woont, ondervindt geen gevolgen van enige betekenis.11 Uit de uitspraken tot nu toe blijkt dat zicht hebben op het plangebied een belangrijk criterium blijft. Ook kan de Afdeling de verleiding niet weerstaan om met rekenformules te werken. Zo geldt bij windmolens dat voor personen op een afstand van tien keer de tiphoogte (gemeten vanaf de voet van de voor de desbetreffende persoon dichtstbijzijnde windturbine) er geen gevolgen van enige betekenis meer zijn te verwachten.12 De Afdeling motiveert niet waarom zij voor die afstand heeft gekozen. Hoewel dit is toe te juichen vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, kan het aanleiding zijn tot allerlei casuïstiek. Moet de afstand worden gemeten vanaf het huis, of vanaf de perceelgrens waarop de persoon een zakelijk recht heeft? Advocaten van tegenstanders die verder wonen zullen mogelijk met rapporten komen waaruit blijkt dat hun cliënten toch gevolgen van enige betekenis ondervinden. In de desbetreffende uitspraak kwam de Afdeling tot het oordeel dat appellanten die op 2.105 meter en korter wel belanghebbenden zijn en degenen die op 2.105 en verder niet meer. Waarom moet iemand die op 2.106 meter van de windparken woont naar de civiele rechter en iemand op kortere afstand naar de bestuursrechter?

Een voor de advocatuur belangrijke andere categorie van ‘persoonlijke belangen’ betreft concurrenten. Vaste jurisprudentie is dat onder persoonlijke belangen ook concurrentiebelangen worden geschaard.13 Een concurrent is belanghebbende wanneer hij zich in hetzelfde marktsegment begeeft binnen hetzelfde verzorgingsgebied. Wieland heeft onderzocht of de marktafbakening die de bestuursrechter hanteert overeenkomt met de markafbakening in het materiële mededingingsrecht. Hij concludeert dat als gevolg van de weinig gedetailleerde afbakening van de markt in het kader van de beoordeling van de belanghebbendheid de toegang tot de rechter ruimer is dan wanneer volgens de strengere regels van het materiële mededingingsrecht de markt zou worden afgebakend.14 Omdat de beoordeling in het mededingingsrecht een materiële is en de vraag naar het belanghebbendebegrip een formele is, leent de vraag of iemand belanghebbende is, en dus toegang heeft tot de bestuursrechter, zich niet voor een zeer gedetailleerde analyse en afbakening van de markt.15 Ik ben dat met Wieland eens en ben van mening dat dit ook zou moeten gelden voor onderzoeken naar het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’. Het gaat hier om toegang tot de bestuursrechter, hetgeen een overzichtelijke en laagdrempelige rechtsgang op basis van de Algemene wet bestuursrecht moet zijn.16 Daar blijft niet veel van over als uitvoerige deskundigenrapporten nodig zijn om te beoordelen of iemand toegang krijgt tot die overzichtelijke en laagdrempelige procedure. Een uitvoerig debat tussen deskundigen past ook niet bij een slagvaardige en efficiënte procedure, wat volgens de Awb-wetgever wel het doel van het hanteren van het belanghebbendebegrip is.

Het ontbreken van een gedetailleerde analyse betekent voor de advocatuur wel dat er rekening mee moet worden gehouden dat de bestuursrechter soms aanneemt dat er niet sprake is van hetzelfde marktsegment, terwijl dat wel voor de hand ligt. Zo oordeelde de Afdeling dat de Media Markt niet in hetzelfde marktsegment actief was als waarin een fietsexperience center actief was. Voor de Afdeling was bepalend dat de activiteiten van Media Markt zich qua doelgroep en aanbod in zodanig betekenende mate van die van het fietsexperience center onderscheidde, dat niet kan worden geoordeeld dat beide bedrijven in hetzelfde marktsegment actief zijn en daarmee concurrent van elkaar zijn. Het feit dat Media Markt elektrische fietsen en daaraan gerelateerde elektronische accessoires verkoopt maakt dit niet anders, nu is komen vast te staan dat dat een ondergeschikt onderdeel van het assortiment van Media Markt betreft.17 Hoe de Afdeling weet dat het aanbod van de Mediamarkt qua doelgroep en aanbod afwijkt van het fietsexperience center volgt niet uit de uitspraak. Wat in dit verband ‘in zodanig betekende mate’ betekent en welk gedeelte ondergeschikt is, blijkt evenmin. Mogelijk dat de Afdeling meent dat het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ uit het omgevingsrecht ook hier moet gelden. Een concurrent zou dan alleen belanghebbende zijn als de concurrentie die hij stelt te ondervinden ‘gevolgen van enige betekenis’ met zich brengt. Een aanknopingspunt daarvoor is mogelijk te vinden in een recente uitspraak waarin de Afdeling oordeelt dat een concurrent die werkzaam is in hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied, toch uitsluitend een rechtstreeks belang heeft bij een besluit afhankelijk van de aard van het besluit en de gevolgen die de concurrent daarvan onder- vindt.18 Vanuit de advocatuur bezien zou er dan dus een subjectief element bij komen waarin de advocaat, al naar gelang zijn positie, dus kan betogen dat de onderneming in kwestie wel of geen belanghebbende is. Dit kan leiden tot uitgebreide onderzoeken, alleen maar over de vraag welke gevolgen van het besluit te verwachten zijn en de gevolgen voor de betrokken onderneming, waarbij het alleen maar gaat om de formele vraag of iemand toegang heeft tot de bestuursrechter. Dat vind ik geen goede ontwikkeling, leidt tot onnodige juridificering en leidt al helemaal niet tot een efficiënte en slagvaardige procedure. Hier kan ook een vicieuze cirkel ontstaan. Als er verschillende deskundigenrapporten op tafel komen, kan de bestuursrechter tot het oordeel komen dat het te ingewikkeld is om op voorhand te oordelen of er wel of geen gevolgen van enige betekenis zijn, en dus de betrokken onderneming wel belanghebbend is omdat een procedure die toegang moet geven tot de rechter niet te ingewikkeld moet worden gemaakt.