1.3.2 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen

In dit onderzoek wordt het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen onderzocht vanuit het juridisch perspectief (Deel I), het burgerperspectief (Deel II) en het juridisch perspectief met inachtneming van het burgerperspectief (Deel III).

In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal (centrale onderzoeksvraag):

In de normatieve formulering van de onderzoeksvraag ligt besloten dat een maatstaf is nodig is, oftewel een beoordelingskader (paragraaf 1.3.3). In de tweeledige formulering van de onderzoeksvraag ligt besloten dat na het vaststellen van de vraag of herijking nodig is, moet worden bepaald hoe het resultaat van de herijking eruit moet komen te zien (op welke wijze). Het tweede deel van de vraag impliceert een bevestigend antwoord op de eerste vraag, hetgeen een gerechtvaardigde aanname is in het licht van de aanleiding voor het onderzoek (paragraaf 1.2) en het belang van het onderzoek (paragraaf 1.4). Tot slot vraagt een aantal begrippen uit de onderzoeksvraag om definiëring (paragraaf 1.7) en moeten de inhoud van ‘het juridisch perspectief’ en ‘het burgerperspectief’ worden geëxpliciteerd (paragraaf 1.6, 1.7.1).

Ter beantwoording van de onderzoeksvraag is een aantal stappen nodig, die ik onderverdeel in de volgende zes deelvragen:

Deel I: Het juridisch perspectief

Eerst is nodig om het juridische kader bij de voorlichtende taak van de Belastingdienst in kaart te brengen (hoofdstuk 2). Dit kader bepaalt het rechtsstatelijke, theoretische raamwerk waarbinnen de Belastingdienst zijn voorlichtende taak uitvoert. Relevante vragen zijn: Waarom geeft de Belastingdienst voorlichting en op welke juridische grondslag(en) berust die taak? Hoe wordt de voorlichtende taak en voorlichting zelf juridisch genormeerd? Aan welke eisen moet voorlichting voldoen en welke risico’s kunnen zich voordoen? Ook komt aan bod welke gezichtspunten juridisch bezien relevant zijn voor de wijze waarop met voorlichtingsrisico’s kan worden omgegaan. Het juridische kader van de voorlichtende taak vormt de kern van het te formuleren beoordelingskader dat als maatstaf dient bij de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag.

Vervolgens wordt onderzocht op welke wijze de Belastingdienst invulling geeft aan zijn voorlichtende taak (hoofdstuk 3). Deze praktische en beleidsmatige invulling geeft inzicht in de eigen taakopvatting van de Belastingdienst. Hoe ziet de Belastingdienst zijn taak? Hebben zich in de loop der tijd relevante ontwikkelingen voorgedaan in de wijze waarop de Belastingdienst zijn voorlichtende taak opvat en invult? Deze inzichten zijn mede van belang met het oog op toetsing van de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de huidige koers van de Hoge Raad, bijvoorbeeld ten aanzien van de functie die voorlichting in de uitvoeringspraktijk vervult.

Daarna wordt de huidige stand van het recht ten aanzien van het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen behandeld (hoofdstuk 4). In dat kader zal ik de rechtspraak inzake de toepassing van het leerstuk van het vertrouwensbeginsel in kaart brengen, in het bijzonder bij de categorieën ‘algemene voorlichting’ en ‘inlichtingen’. Nodig is om te onderzoeken welke veronderstellingen ten grondslag liggen aan de huidige koers van de Hoge Raad. In hoeverre gelden die uitgangspunten en aannames nog onverkort? De aanpak is erop gericht om te kunnen toetsen of de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel voldoet of bijstelling verdient in het licht van het juridische kader bij de voorlichtende taak, evenals maatschappelijke en juridische ontwikkelingen.1

Deel II: Het burgerperspectief

In Deel II van het onderzoek wordt het perspectief van de burger op het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen behandeld. In dit deel wordt het juridische denkraam losgelaten en wordt vanuit het perspectief van de burger gekeken naar het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen (hoofdstuk 5). Daarvoor is eerst nodig om dit perspectief een bepaalde invulling te geven om het werkbaar te maken (‘operationaliseren’).

Het burgerperspectief wordt in dit onderzoek geoperationaliseerd aan de hand van de taal- en communicatiewetenschap. Dat maakt dit onderzoek multidisciplinair van aard (paragraaf 1.6).2 De invulling aan de hand van de taal- en communicatiewetenschap is van toegevoegde waarde voor het juridisch perspectief, omdat deze andere invalshoek nieuwe inzichten kan opleveren voor het recht. De invulling aan de hand van de taal- en communicatiewetenschap is bovendien bijzonder geschikt; Voorlichting is een vorm van communicatie door middel van taal (‘talige communicatie’). De burger en de Belastingdienst zijn ‘taalgebruikers’, zij communiceren door middel van taal. Hoewel taal enerzijds de gemene deler is tussen beide invalshoeken, moet tegelijkertijd worden geconstateerd dat het ook een bron van problemen kan zijn. De burger, de belastingwetgever, de Belastingdienst en de belastingrechter gebruiken weliswaar hetzelfde instrument, maar kennen daaraan niet steeds dezelfde betekenis toe. Dat kan leiden tot ‘miscommunicatie’, waarbij de bedoeling van de zender niet overeenstemt met de interpretatie van de ontvanger of waarbij communicatieve verwachtingen anderszins niet worden waargemaakt (paragraaf 5.6). De communicatieve benadering van het burgerperspectief kan dus nieuw licht werpen op de wijze waarop in communicatie verwachtingen ontstaan en wanneer dat al dan niet ‘redelijk’ is. Dat biedt een concrete invulling van het burgerperspectief voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek.

Deel III: Het juridisch perspectief met inachtneming van het burgerperspectief

Vervolgens zal worden behandeld welke inzichten de invalshoek van het burgerperspectief op het juridisch perspectief ten aanzien van het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen opleveren (hoofdstuk 6). Welke relevante overeenkomsten en verschillen doen zich voor tussen de perspectieven? Welke knelpunten komen naar voren bij een confrontatie tussen de perspectieven (‘waar wringt de schoen?’3). De toegevoegde waarde van de confrontatie tussen de perspectieven is dat het juridisch perspectief beter geïnformeerd raakt over het perspectief van de burger. Wat levert dat concreet aan kennis op over het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen?

De laatste stap is gericht op de verbetering van de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel (hoofdstuk 7). In dit hoofdstuk zal worden bepaald op welke wijze de toepassing van het vertrouwensbeginsel het beste kan worden bijgesteld om het burgerperspectief beter in acht te nemen. Daarbij zal eerst het beoordelingskader worden geformuleerd dat de maatstaf vormt voor de herijking. Aan de hand van de inzichten uit de voorafgaande hoofdstukken wordt een voorstel gepresenteerd, dat ik zal uitwerken en toepassen op concrete casusposities. Vervolgens wordt getoetst of dit voorstel inderdaad een verbetering oplevert.