3. Diversiteit subsidieregelingen, de bomen en het bos…

Reeds tijdens de parlementaire behandeling van de WILG werd gewezen op het ontstaan van de hiervoor vermelde ‘wildgroei’ aan provinciale subsidieregelingen. Zo spreekt Kamerlid Slob van een mogelijke ‘subsidiewarboel’.1 De minister ontkent dit niet, maar accepteert deze ontwikkeling en stelt aldus:

Ook in de literatuur wordt dikwijls gewezen op de mogelijke gevaren van een te omvangrijke beleidsvrijheid van de provincies.3 De roep om een blijvende focus op een integrale benadering wordt meermaals gehoord.4 Gezien de (hiervoor besproken) inhoud van de MTR en de (hierna te bespreken) ontwikkelingen in de periode 2010-2013, kan de vraag gesteld worden of de integrale benadering in elke afzonderlijke provincie thans nog de boventoon voert.

Desalniettemin zal de kavelruilpraktijk het (voorlopig nog?) moeten stellen met het huidige palet aan provinciale subsidieverordeningen. Om binnen het bestek van dit onderzoek de lezer een overzicht te bieden van de diverse verordeningen en de daarin getroffen regelingen ten aanzien van de kavelruil, is beslist geen sinecure. Bruil en Verduijn geven de (actuele) situatie als volgt weer:

Ik kan deze weergave uit eigen ervaring van harte onderschrijven. Omwille van de begrenzing van mijn onderzoek heb ik er daarom voor gekozen niet tot het opstellen van een uitputtend overzicht over te gaan, maar slechts enkele voorbeelden ter illustratie te geven, die mijns inziens voldoende informatie bevatten om een algemeen beeld ten aanzien van de inhoud van de onderscheiden subsidieregelingen te kunnen geven.6

Als eerste moet, wellicht ten overvloede, worden opgemerkt dat subsidiëring van de aan de kavelruil verbonden notariële kosten geen verplichting is voor de diverse provincies: gehele of gedeeltelijke vergoeding van deze kosten kan onderdeel uitmaken van de provinciale subsidieregeling.7

Dat gezegd hebbende, is het algemene beeld dat de meeste provincies wel een bijdrage aan de (notariële) kosten voor kavelruil, binnen het grondgebied van hun eigen provincie, 8 geven.9 De omvang van de subsidie, alsmede de kostensoorten die voor vergoeding in aanmerking komen, lopen echter nogal uiteen. Ook blijken de civielrechtelijke eisen van de artikelen 85-88 WILG en artikel 31a BILG niet de (enige) maatstaf voor de toekenning van de subsidies te zijn.10

Zo worden in de provincies Noord-Holland en Gelderland, naast de notaris- en kadasterkosten ook de proceskosten voor een kavelruilproject (de werkzaamheden van gebiedsmakelaars, kavelruilstichtingen en andere betrokken instanties) vergoed.11 Hetzelfde geldt voor de vergoeding van kavelaanvaardingswerken.12 Daartegenover vergoeden de provincies Zeeland en Limburg slechts een maximumbedrag per hectare.13 Ook qua (aanvullende) subsidievereisten lopen de regelingen per provincie uiteen: zo verbiedt de provincie Gelderland dat gebouwen worden betrokken in een kavelruil, 14 terwijl de provincie Overijssel eist dat de kavelruil een bijdrage levert aan verbetering van de inrichting van het landelijk gebied.15 Ten slotte wordt er ook onderscheid gemaakt in de eindbegunstigden bij een kavelruilproject: zo vergoedt de provincie Noord-Holland de notaris- en kadasterkosten volledig indien de eindbegunstigde een overheid of de Stichting ter verbetering van de agrarische structuur (Stivas) is en voor 90% indien de eindbegunstigde een private partij of een andere organisatie dan Stivas is.16

Deze verscheidenheid komen de overzichtelijkheid en uniformiteit, die benodigd zijn voor een succesvolle en brede toepassing van de (vrijwillige) kavelruil in de provincies, zeker niet ten goede. Ter vergelijking: onder het regime van de Landinrichtingswet werd, indien de kavelruilovereenkomst werd goedgekeurd, in alle gevallen een subsidie verleend voor 100% van de notaris- en kadasterkosten, ongeacht binnen welke provincie het kavelniilproject werd uitgevoerd17

Behalve de grote verschillen op het terrein van de subsidievereisten en de omvang van de subsidie, bestaan er tussen de diverse provincies ook enorme verschillen in behandelingstermijnen van subsidieaanvragen. De Vereniging voor Agrarisch Specialisten in het Notariaat (VASN) heeft zich in 2009 verdiept in de diverse procedures van uitbetaling van subsidies ten behoeve van de kavelruil, gerekend vanaf het moment van passeren van de akte van kavelruil door de notaris.18 Het onderzoek leerde dat een groot aantal provincies te ruime termijnen voor uitbetaling hanteerde, 19 dan wel helemaal geen procedure kende.20

De VASN heeft alle provincies vervolgens verzocht om tot snelle uitbetaling van de subsidie over te gaan en heeft daarbij gewezen op het probleem dat hierdoor ontstaat, te weten de verboden voorfinanciering door het notariaat van (met name) de kadasterkosten (uitmetings- en inschrijvingskosten) die verschuldigd zijn op het moment dat de akte van kavelruil wordt gepasseerd.21Artikel 23 lid 2 van de Wet op het Notarisambt, zoals dit artikellid tot 1 januari 2013 luidde, 22 leerde namelijk dat de notaris niet mag instaan voor schulden van derden.23 De KNB heeft daarom gevraagd of het Kadaster bereid is de incasso van zijn nota op te schorten tot de subsidie is ontvangen. Het Kadaster heeft daarop negatief geantwoord. Dit betekende tot 1 januari 2013 dat het passeren van de akte van kavelruil alleen kon plaatsvinden indien de kadasterkosten bij het passeren van de akte door de deelnemers aan de kavelruil aan de notaris waren voldaan.

De reacties op het verzoek van de VASN verschilden per provincie. Een aantal provincies had zijn zaken inmiddels al op orde gebracht. Sommige provincies hebben aangegeven zich nader in de uitbetalingsprocedures te zullen verdiepen en andere provincies hebben totaal niet gereageerd.

Overigens: een praktische en in de praktijk regelmatig gebruikte oplossing om het tot 1 januari 2013 geldende verbod op voorfinanciering door de notaris te ontgaan was om, bij aanvang van de kavelruil, alle deelnemende partijen een voorschot te laten betalen ter dekking van de kadasterkosten die gemoeid zijn met de kavelruil. Deze oplossing verandert uiteraard niets aan de overige problemen die mogelijk ontstaan door de te ruime termijnen van uitbetaling van de subsidiegelden door sommige provincies. Daarbij moet met name gedacht worden aan vertraging en stagnatie in het kavelruilproces. Aansporing van de provincies op een snelle uitbetaling van de gelden blijft dus, ook na het vervallen van het verbod op voorfinanciering, nodig, aangezien de snelheid van de kavelruilprocedure juist één van de redenen is waarom het landinrichtingsinstrument zo populair is.24

Ter afsluiting van dit onderdeel nog de volgende constatering: in de provinciale verordeningen zijn tevens aanvraagprocedures opgenomen, op grond waarvan een besluit tot goed- of afkeuring van de kavelruil wordt genomen door Gedeputeerde Staten. Sommige provincies maken in dit kader gebruik van mandaatbesluiten.25 Bij mij gaan de gedachten bij het lezen van deze passages in de verordeningen onmiddellijk terug naar de werkwijze onder de Landinrichtingswet.26