7.3.1 Onafhankelijke rekenkamers

Hoofdstuk IVa Gemeentewet bestaat voor een groot gedeelte uit artikelen die de leden van de rekenkamer betreffen. Art. 81b Gemeentewet legt de vaststelling van het aantal leden van de rekenkamer in handen van de gemeenteraad. Het artikel geeft geen maximum- en geen minimumaantal leden. Hieruit volgt dat het mogelijk is een eenhoofdige rekenkamer in te stellen. Deze mogelijkheid wordt bevestigd door art. 81c Gemeentewet. In het tweede lid van dit artikel wordt namelijk rekening gehouden met de mogelijkheid dat een rekenkamer uit minder dan twee personen bestaat; in dat geval hoeft er geen voorzitter van de rekenkamer te worden aangewezen. Het eerste lid van art. 81c Gemeentewet bepaalt dat de leden van de rekenkamer voor zes jaar worden benoemd. De benoeming van de leden van de rekenkamer, alsmede de benoeming van de voorzitter (indien noodzakelijk) ligt in handen van de gemeenteraad; herbenoeming is mogelijk en is niet gemaximeerd (art. 81c lid 4 Gemeentewet). De rekenkamer heeft enige invloed op de benoemingen door de gemeenteraad middels een wettelijke consultatieverplichting (art. 81c lid 5 Gemeentewet); een formeel voordrachtsrecht ontbreekt echter.

Op leden van de rekenkamer is een groot aantal incompatibiliteiten van toepassing. De opsomming van deze onverenigbare betrekkingen in art. 81f Gemeentewet komt nagenoeg volledig overeen met de imcompatibiliteitenregeling voor raadsleden uit art. 13 Gemeentewet. Het komt erop neer dat leden van de rekenkamer — net als raadsleden — bepaalde nationale bestuurlijke functies (minister, staatssecretaris, lid van de Raad van State, Nationale ombudsman), bepaalde provinciale bestuurlijke functies (commissaris van de Koning, lid van gedeputeerde staten), bepaalde provinciale ambtelijke functies (secretaris, griffier), de meeste gemeentelijke bestuurlijke functies (wethouder, burgemeester, ombudsman, lid van een deelraad of het dagelijks bestuur van een deelgemeente) en de meeste gemeentelijke ambtelijke functies (behalve ambtenaar van de burgerlijke stand, vrijwilliger of ambtenaar werkzaam in een school voor openbaar onderwijs) niet mogen vervullen. Een noemenswaardig verschil met de regeling voor raadsleden is dat een lid van de rekenkamer evenmin lid van de raad of lid van een commissie kan zijn.1

Andere parallellen met de positie van raadsleden zijn de zogenaamde verboden handelingen (art. 81h Gemeentewet), de openbaarmaking van nevenfuncties (art. 81e Gemeentewet) en de eedaflegging door leden van de rekenkamer (art. 81g Gemeentewet). Zowel art. 81h als art. 81e Gemeentewet bevat niets meer dan een verwijzing naar het soortgelijke artikel ten aanzien van raadsleden (artt. 15 lid 1 en 2 respectievelijk 12 Gemeentewet). Onder de handelingen die leden van de rekenkamer niet mogen verrichten op grond van art. 81h jo. 15 lid 1 en 2 Gemeentewet vallen onder meer het optreden als advocaat, adviseur of gemachtigde in geschillen waarin de gemeente betrokken is en het aangaan van bepaalde overeenkomsten met de gemeente (bijvoorbeeld overeenkomsten tot het verrichten van freelancewerkzaamheden en overeenkomsten met betrekking tot pacht of huur).

Een wezenlijk verschil met de positie van raadsleden is dat leden van de rekenkamer anders dan op eigen verzoek of bij de aanvaarding van een onverenigbare betrekking2 kunnen worden ontslagen of op non-activiteit kunnen worden gesteld. De bevoegdheid om dit te doen is in handen gelegd van de gemeenteraad. Dit is enerzijds logisch, omdat de raad de leden van de rekenkamer ook benoemt, maar anderzijds opmerkelijk, aangezien het de bedoeling is dat de leden van de rekenkamer onafhankelijk van de raad moeten functioneren. Met het oog op de gewenste onafhankelijkheid zijn de redenen voor ontslag limitatief opgesomd in art. 81c lid 6 en lid 7. Volgens art. 81c lid 6 wordt een lid van de rekenkamer door de raad ontslagen:

Lid 6 van art. 81c Gemeentewet is imperatief geformuleerd. Dit betekent dat de raad in alle opgesomde gevallen verplicht is tot ontslag over te gaan. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de ontslaggrond onder e de raad een nogal mime beoordelingsvrijheid laat. Vaststelling van de ontslaggronden onder a tot en met d zal in de praktijk vrij eenvoudig en objectief kunnen plaatsvinden. De ontslaggrond onder e draagt twee sterk subjectieve elementen in zich door middel van het gebruik van de zinsneden "naar het oordeel van de raad" en "het in hem gestelde vertrouwen". Het zal ongetwijfeld niet de bedoeling van de wetgever geweest zijn een soort politieke vertrouwensrelatie tussen de leden van de rekenkamer en de raad te introduceren. Met deze formulering wordt aangehaakt bij de ontslaggronden ten aanzien van de Nationale Ombudsman (art. 3 Wet Nationale Ombudsman)3 en de leden van de commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (art. 66 Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002). Ten aanzien van deze functionarissen kan niet worden gezegd dat zij een vertrouwensrelatie met de Tweede Kamer hebben. Aan de andere kant geldt dat de nationale ervaring met betrekking tot dergelijke ontslaggronden slechts zeer beperkt is; de gemeentelijke praktijk zal wellicht meer divers zijn. Met het oog daarop rijst de vraag of de formulering van art. 81c lid 6 onder e wel zo gelukkig gekozen is. Het is niet ondenkbaar dat een gemeenteraad een eventueel conflict met de rekenkamer met een beroep op deze ontslaggrond zal willen beslechten. Hier zou tegenin gebracht kunnen worden dat de betreffende ontslaggrond enigszins wordt geclausuleerd door de zinsnede "ernstig nadeel toebrengt" en dat hierin een aanwijzing zou kunnen worden gevonden voor de stelling dat hier geen sprake is van een politieke vertrouwensrelatie. Mijns inziens overtuigt een dergelijk tegenargument slechts in beperkte mate. Het ernstige nadeel wordt namelijk gesubjectiveerd door de zinsnede "naar het oordeel van de raad". Bovendien gaat het om ernstig nadeel aan 'het in hem gestelde vertrouwen'. Voor zover het taalkundig iberhaupt mogelijk is nadeel toe te brengen aan vertrouwen, moet worden vastgesteld dat de raad, om een lid van de rekenkamer te kunnen ontslaan, louter zou hoeven vast te stellen dat zijn vertrouwen in het betreffende lid van de rekenkamer in sterke mate is afgenomen. Als de wetgever hecht aan de onafhankelijkheid van de rekenkamer, verdient het aanbeveling deze ontslaggrond — meer dan thans het geval is — te objectiveren.

Lid 7 van art. 81c is facultatief geformuleerd. De raad kan een lid van de rekenkamer ontslaan:

De verboden handelingen uit art. 81h jo. 15 Gemeentewet zijn dus uiteindelijk niet zodanig verboden dat hierop per definitie de sanctie van ontslag staat. Hierdoor is het denkbaar dat de raad het in voorkomende gevallen laat bij een waarschuwing.

De raad kan leden van de rekenkamer ook op non-activiteit stellen. Art. 81d Gemeentewet biedt deze optie vooral voor die gevallen waarin het mogelijk of waarschijnlijk is dat een hierboven genoemde ontslaggrond zich zal voordoen. Te denken valt aan voorlopige hechtenis en nog niet onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraken met betrekking tot gepleegde misdrijven, ondercuratelestelling, faillissement en dergelijke. In deze gevallen is de non-activiteitstelling wederom imperatief geformuleerd. Er zijn ook facultatief geformuleerde gronden voor non-activiteitstelling. Dit is het geval wanneer een lid van de rekenkamer onderwerp is van een gerechtelijk onderzoek ter zake van een misdrijf of er ernstige vermoedens zijn dat een lid van de rekenkamer in de toekomst zal worden ontslagen op grond van art. 81c Gemeentewet.4

De onafhankelijkheid van de rekenkamer strekt zich ook uit over haar ambtenaren. Art. 81j lid 3 Gemeentewet schrijft voor dat ambtenaren die werkzaam zijn voor de rekenkamer, niet tevens werkzaamheden kunnen verrichten voor andere gemeentelijke bestuursorganen. Art. 81j lid 4 Gemeentewet voegt daaraan toe dat ambtenaren die werken voor de rekenkamer, uitsluitend aan de rekenkamer verantwoording schuldig zijn ten aanzien van de uitvoering van hun werkzaamheden.

Volledige onafhankelijkheid van de gemeenteraad is uiteraard moeilijk te bewerkstelligen. Saillant in dit verband zijn wellicht de fmanciële mogelijkheden die de gemeenteraad heeft ten opzichte van de rekenkamer. Art. 81j lid 1 Gemeentewet kent de bevoegdheid de hoogte van het budget van de rekenkamer te bepalen toe aan de raad. Art. 81k Gemeentewet voegt daaraan toe dat de hoogte van de vergoeding van leden van de rekenkamer eveneens door de raad wordt vastgesteld. In theorie ontstaat hierdoor de mogelijkheid voor gemeenteraden om onwelgevallige rekenkamers fmancieel 'af te knijpen'.

Verder bevat hoofdstuk IVa Gemeentewet bepalingen omtrent de inrichting van de gemeenschappelijke rekenkamers. Gemeenschappelijke rekenkamers worden ingesteld met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De gemeenschappelijke rekenkamer is geen openbaar lichaam, maar een gemeenschappelijk orgaan in de zin van de Wgr. In art. 811 Gemeentewet wordt een aantal artikelen uit de Wgr buiten toepassing verklaard ten opzichte van de gemeenschappelijke rekenkamer. In veel gevallen betreft dit artikelen waarin hoofdstuk IVa Gemeentewet reeds zelf voorziet (zoals de incompatibiliteiten en de vergoedingen). Voor het overige ziet de buitentoepassingverklaring op de onafhankelijke positie van de gemeenschappelijke rekenkamer ten opzichte van de deelnemende gemeenten en provincies. Zo belet art. 811 Gemeentewet deze gemeenten en provincies zelfstandig (dat wil zeggen buiten de regeling van de Gemeentewet om) bevoegdheden over te dragen aan de rekenkamer. Van belang is verder vooral dat de artikelen 16 en 17 Wgr niet van toepassing zijn verklaard op de gemeenschappelijke rekenkamer. In deze artikelen is een inlichtingen- en verantwoordingsplicht opgenomen voor leden van gemeenschappelijke organen ten opzichte van de organen van de deelnemende gemeenten en provincies, alsmede een ontslagrecht wegens vertrouwensverlies bij gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Gelet op de gewenste onafhankelijkheid van de gemeenschappelijke rekenkamers is het logisch dat deze bepalingen buiten toepassing zijn verklaard.

Voor het overige sluit de regeling van de gemeenschappelijke rekenkamers nauw aan bij die van de reguliere rekenkamers. In de artikelen 81m tot en met 810 Gemeentewet worden zoveel mogelijk eerdere artikelen uit hoofdstuk IVa Gemeentewet van overeenkomstige toepassing verklaard. Waar dit vanwege wetstechnische redenen niet mogelijk is, voorzien deze artikelen in vergelijkbare regelingen.