12.4 Verkiezingscampagnes als subsidiabel doel

De opname van ‘activiteiten in het kader van verkiezingscampagnes’ in de lijst met subsidiabele doelen per 1 januari 2004 moet bezien worden in het licht van de vrije meningsvorming van de kiezer en was het resultaat van een lange discussie over het al dan niet subsidiëren van verkiezingscampagnes.1 Ten tijde van de indirecte subsidieregelingen voor wetenschappelijke instituten, instituten voor politieke vorming en scholing en politieke jongerenorganisaties was het vraagstuk in het parlement niet aan de orde. Men hield immers vast aan het uitgangspunt dat niet de partijen zelf, maar de aan hen verbonden instituten werden gesubsidieerd. De gekozen constructie stond echter aan een principieel debat over (de consequenties van) campagnesubsidiëring in de weg. Wel voorzag de wetgever in 1962 in een regeling voor een tegemoetkoming in de productiekosten van televisieprogramma’s van politieke partijen. Een tegemoetkoming in de productiekosten van radioprogramma’s volgde in 1972.2 Het bestaan van deze regeling was overigens opvallend, omdat zij voor het grootste deel van kracht was in een tijd waarin rechtstreekse partijsubsidiëring nog uit den boze was, terwijl deze voorziening daar wel op neer kwam. In feite betekende de regeling een verkapte vorm van campagnefinanciering. 3Ook valt te beargumenteren dat de verschillende indirecte subsidies een ontlasting van de partijkas betekenden, waardoor de partijen middelen overhielden ter besteding aan, bijvoorbeeld, verkiezingscampagnes. Van expliciete campagnefinanciering was echter geen sprake.

In haar rapport Waarborg van kwaliteit ging de Commissie-Van den Berg in op de wenselijkheid van campagnesubsidiëring. Zij achtte dergelijke subsidies om twee redenen ongewenst. Ten eerste was de commissie zoals gezegd voorstander van subsidies die de kwaliteit van het politieke debat konden bevorderen. In dat kader wees zij een algemene, rechtstreekse subsidie zoals gezegd af, omdat de subsidie dan gebruikt zou kunnen worden om ‘op stemmenmaximalisatie gerichte campagnes’ te financieren. 4Ten tweede moest de overheid zich afzijdig houden van de actuele politieke strijd, die gestreden moest worden met inachtneming van de onafhankelijke positie die partijen daarbij innemen ten opzichte van de overheid. In de woorden van de commissie: ‘Het proces van vrije politieke wilsvorming via verkiezingen vereist (…) grote terughoudendheid van de overheid op dit terrein, ook in financiële zin.’5

In de op het rapport volgende notitie ‘Positie en subsidiëring politieke partijen’ hield de regering nog een slag om de arm. Voor het tweede argument van de commissie toonde zij zich vatbaar. Overheidsfinanciering van verkiezingscampagnes zou de politieke partijen op een wel heel essentieel onderdeel van hun functioneren afhankelijk maken van de overheid. In het eerste argument van de commissie kon de regering zich echter niet vinden. Het voeren van verkiezingscampagne behelsde haars inziens ‘het effectief presenteren van verschillende inhoudelijke alternatieven’, zodat kiezers een geïnformeerde keuze kunnen maken. 6De regering had daarmee duidelijk een positiever beeld van de verkiezingscampagne dan de commissie, die immers van oordeel was dat campagnes in het teken (kunnen) staan van stemmenmaximalisatie. Waar de commissie vond dat het subsidiëren van campagnes de kwaliteit van het politieke debat niet zou bevorderen, vond de regering duidelijk dat dat wel het geval was. Daarmee bezag de regering het thema campagnesubsidiëring, anders dan de Commissie-Van den Berg had gedaan, wel degelijk in het licht van de vrije meningsvorming van de kiezer.

De regering leek dus het maken van een geïnformeerde keuze aan de effectieve uitoefening van het kiesrecht te koppelen en zinspeelde erop om haar faciliterende rol ook te betrekken op de verkiezingscampagne. De finale afweging die de regering in de notitie aangaf nog te moeten maken, resulteerde uiteindelijk echter alsnog in een afwijzing van het subsidiëren van campagnes, zo bleek uit het voorstel voor de Wspp. In dat voorstel waren verkiezingscampagnes niet opgenomen als subsidiabel doel. Het voeren van verkiezingscampagnes werd een dermate belangrijk onderdeel van het functioneren van politieke partijen gevonden, dat zelfs de faciliterende rol van de overheid geen rechtvaardiging kon vormen voor bemoeienis met deze activiteiten. 7Het onafhankelijkheidsargument woog daarbij dus zwaarder dan het faciliteren van de vrije meningsvorming. Het argument dat voor de Commissie-Van den Berg bepalend was geweest – politieke partijen richten zich met campagnes op stemmenmaximalisatie, hetgeen de kwaliteit van het politieke debat niet ten goede komt – speelde daarbij overigens geen rol.

De keuze van de regering om verkiezingscampagnes niet te subsidieren werd door verschillende Kamerfracties bekritiseerd.8 Desondanks bleven activiteiten in het kader van de verkiezingscampagne onvermeld in de lijst met subsidiabele doelen van (destijds) artikel 5 Wspp. Een heroverweging van het regeringsstandpunt ten aanzien van campagnesubsidiëring volgde in 2002, met de Notitie herijking Wet subsidiëring politieke partijen. In deze notitie gaf minister van BZK De Vries aan voorstander te zijn van het alsnog subsidiëren van ‘informatievoorziening en verkiezingscampagnes’. Deze uitbreiding van de subsidiabele doelen zou politieke partijen in staat stellen om beter te communiceren met de kiezer en zou partijen zo kunnen helpen bij het uitoefenen van hun intermediaire functie.9 De minister achtte de mogelijkheid om ‘goede verkiezingscampagnes te kunnen voeren (…) in het belang van de democratie en als zodanig zeker niet onwenselijk, met name indien deze zijn gericht op inhoud’. 10Daarmee haalde hij in feite het argument aan op basis waarvan de regering in de notitie ‘Positie en subsidiëring politieke partijen’ had overwogen om tot campagnefinanciering over te gaan: de overheid heeft als taak om de vrije meningsvorming van de kiezer te faciliteren. De minister merkte verder op dat bij een eventuele uitbreiding van subsidiabele doelen gewaakt moest worden voor inhoudelijke overheidsbemoeienis met partijactiviteiten. Controle op de subsidieverstrekking zou slechts een rechtmatigheidsoordeel betreffen ten aanzien van de besteding van het geld, waarbij partijopvattingen dus buiten beschouwing gelaten moesten worden. 11Daarnaast gaf de minister aan de vinger aan de pols te willen houden wat betreft de eventuele stijging van verkiezingsuitgaven, om te voorkomen dat hogere uitgaven aanleiding zouden vormen voor een roep om nieuwe extra middelen. 12Niet duidelijk wordt of deze vrees enkel pragmatisch was – de subsidieverstrekking moest geen bodemloze put worden – of dat ook een principiële reden meespeelde. Meer subsidie zou immers betekenen dat partijen voor hun functioneren (nog) afhankelijker zouden worden van de overheid.

In november 2004 volgde op de notitie een wetsvoorstel ter aanpassing van de Wspp. Naast het structureel verhogen van het subsidiebedrag beoogde het voorstel, overeenkomstig de notitie, de lijst met subsidiabele doelen in de Wspp uit te breiden met, onder andere, ‘activiteiten in het kader van verkiezingscampagnes’. 13In de memorie van toelichting bij het voorstel werden de eerder aangevoerde bezwaren tegen dit voornemen verder gerelativeerd. De regering merkte op dat partijen door de (voor andere doelen verstrekte) subsidies hun eigen middelen konden herschikken en reserveren voor het voeren van campagnes.14 De regering suggereerde daarmee dat de subsidies de campagne al indirect ten goede kwamen, en haalde daarmee in feite het aloude ‘vestzak/broekzak’-argument van stal, dat reeds in de jaren zeventig werd gebruikt om aan te tonen dat de ministeriële subsidieregelingen in feite op indirecte partijsubsidiëring neerkwamen. In praktisch opzicht had de uitbreiding van de subsidiabele doelen dan ook weinig te betekenen. Het betrof een principiële keuze van de regering om het voeren van een goede, inhoudelijke verkiezingscampagne te faciliteren, hetgeen de regering van belang achtte voor de democratie. ‘De waarde van verkiezingscampagnes ligt in het adequaat informeren van potentiële kiezers over de partijpolitieke standpunten en partijprogramma’s’, aldus de regering. 15Op de achtergrond speelde bovendien mee dat de subsidie substantieel verhoogd werd. De grotere bestedingsvrijheid die met de uitbreiding van de subsidiabele doelen gepaard ging, moest tegenwicht bieden aan de groeiende financiële afhankelijkheid van partijen van de overheid, die de subsidieverhoging tot gevolg had. Op 27 juli 2005, maar met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2004, trad de herziene Wspp in werking. 16Vanaf dat moment wordt de faciliterende rol van de overheid op het gebied van de vrije meningsvorming van de kiezer in de wettelijke subsidieregeling tot uitdrukking gebracht.