8.5 Eindconclusie

Wanneer we de functieontwikkeling van de procedure bij de bestuursrechter vanaf de klassieke periode van het bestuursrecht tot nu globaal overzien, dan kan worden geconstateerd dat het recours objectif zeker in de eerste decennia van de 20^e eeuw een prominente en vanzelfsprekende plaats toekwam. Het recours subjectif was - zeker naar huidige maatstaven - onderontwikkeld. Dat veranderde onder invloed van de emancipatie van de burger en het (daardoor) langzaam afbrokkelen van de ideeën van Hoheitsverwaltung en legisme bij bestuurlijke besluitvorming. Het burgerperspectief begon langzaam maar zeker aan een opmars. In de loop van de klassieke periode en de periode daarna kwam meer balans in de verhouding tussen het recours objectif en het recours subjectif. De ‘opkomst’ van het recours subjectif zette zich daarna onder invloed van diezelfde ontwikkelingen door. Het werd in 1994 door de Awb-wetgever zelfs aangemerkt als belangrijkste functie van de procedure bij de bestuursrechter. Toch werd het recours objectif niet geheel verlaten. Zo was sprake van een traditioneel vernietigingsberoep, werd de bestuursrechter opgedragen zoveel mogelijk aan materiële waarheidsvinding te doen, en werd een soepele lijn uitgezet ten aanzien van de toelaatbaarheid van algemeen belang-acties. De precieze rol en plaats van dit recours waren echter onduidelijk.

In de hedendaagse responsieve democratische rechtsstaat staat bij bestuurlijke besluitvorming de (wederkerigheid binnen de) concrete rechtsbetrekking tussen het bestuur en de doorgaans goed geschoolde en mondige en kritische burger centraal. De idee is dat bestuursorganen komen tot individuele rechtsbedeling, waarbij rekening wordt gehouden met de concrete positie en belangen van burgers. Tevens wordt steeds meer belang gehecht aan het bewaken van de slagvaardigheid en voortvarendheid van het bestuursoptreden. Het is daarom logisch dat individuele rechtsbescherming, snelle en finale geschilbeslechting en sinds enige tijd ook geschiloplossing veel aandacht krijgen bij de bestuursrechter. Het recours objectif leidt nog maar een min of meer sluimerend bestaan. Deze functie van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure is echter (nog) niet helemaal verdwenen uit het algemeen rechtsbewustzijn. Dat is trouwens ook nooit het geval geweest, en dat was evenmin de bedoeling van de Awb-wetgever in 1994. In het laatste deel van dit onderzoek is de subjectivering van de procedure bij de bestuursrechter in een breder perspectief geplaatst. Wat betekent deze ontwikkeling voor het behoud van de dienende rol van bestuursorganen? Duidelijk is geworden dat het recours objectif niet geheel mag verdwijnen. Sterker nog, gelet op de steeds bedrijfsmatiger manier van opereren van bestuursorganen, het daarmee verband houdende rechtsstatelijke waardenrelativisme, de stevige positie die het openbaar bestuur inneemt in de trias politica, en de wijze waarop rechtmatigheidscontrole op het bestuurshandelen in de huidige democratische rechtsstaat in zijn totaliteit vorm krijgt, is juist nu een revitalisatie van dit recours aangewezen.

Gegeven de noodzaak het recours objectif te revitaliseren, en gegeven de potentie van de bestuursrechtspraak om daaraan op behoorlijke wijze invulling te geven, zijn in dit hoofdstuk verschillende voorstellen gedaan om dit recours binnen de huidige bestuursrechtelijke beroepsprocedure een meer vooraanstaande plaats te geven.

Zonder af te doen aan het belang van individuele rechtsbescherming, snelle en finale geschilbeslechting en geschiloplossing, wordt in algemene zin gepleit voor meer aandacht voor het zaaksoverstijgende en conceptueel-rechtsstatelijke perspectief op de rechtmatigheidscontrole door de bestuursrechter. Daarbij is het uitgangspunt dat in aanvulling op de functies die nu voornamelijk aan de bestuursrechtelijke beroepsprocedure worden toegekend, en in aansluiting op het historisch gegroeide binnen de bestuursrechtspraak, tevens aandacht uitgaat naar de bestuursrechter als rechtsstatelijk ‘tegenwicht’ voor de eigen dynamiek van bestuursorganen en hun ambtenarenapparaat in de trias politica. Dit kan worden bereikt door middel van het in overeenstemming brengen van de competentie van de bestuursrechter met de belangrijkste juridische vormen van besturen, meer aandacht te geven aan het bredere rechtsstatelijke perspectief op algemeen belang-acties en de praktijk van ambtshalve toetsing door de bestuursrechter, alsmede het bevorderen van juridisch-rechtsstatelijke gedachtevorming en controle voorbij de horizon van het concrete geschil binnen de bestuursrechtspraak. In het kader van dat laatste is gewezen op de toegevoegde waarde van conclusies als bedoeld in artikel 8:12a Awb en de mogelijkheid van beroep in het belang van het recht.

De voorstellen die bij deze drie stappen in dit hoofdstuk zijn gepresenteerd, hebben het karakter van voorzetten om de (wetenschappelijke) discussie hierover aan te zwengelen en verder inhoud te geven. Hierbij dient rekening te worden gehouden met het feit dat algemene rechtmatigheidscontrole en daarbij passend bestuursprocesrecht zich altijd op een juiste wijze moeten verhouden tot de eis van een effectieve praktijk van besturen en rechtspreken. Ook dat zijn immers belangrijke rechtsstatelijke waarden.

Twee opvattingen over de functieontwikkeling van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure verdienen nog aandacht.

Ten eerste wordt de verwezenlijking van het ene recours vaak afhankelijk gemaakt van het bestaan van het andere. Zo was in de klassieke periode van het bestuursrecht het recours subjectif een bijproduct van het recours objectif. Nu is het omgekeerde het geval. Maar het is niet per se vanzelfsprekend dat het één een afgeleide is van het ander. Door op dit vlak nadrukkelijk een relativering te maken, kan in het kader van het recours objectif een ‘ontkoppeld’ zelfstandig beroepsrecht in beeld komen (het instrument van beroep in het belang van het recht) dat wordt geïnitieerd vanuit het algemeen belang van de naleving van het recht en daarin besloten liggende rechtsstatelijke uitgangspunten door bestuursorganen. Aan het recours objectif komt in deze bandering een zelfstandige en dus meer volwassen positie toe.

Ten tweede wordt het vaak als vanzelfsprekend beschouwd dat het benadrukken of verwezenlijken van het ene recours automatisch ‘ten koste’ gaat van het andere. Door de soms aanwezige inherente spanning tussen deze recours binnen één beroepsprocedure is dat soms onoverkomelijk. Maar dat is lang niet altijd het geval. Het is belangrijk ook de vanzelfsprekendheid dat de recours elkaar uitsluiten te relativeren. Sterker nog, de recours kunnen elkaar dienen. Zo kan een ‘objectief’ ultra petita gaan de eiser dienen wanneer hij opkomt tegen een belastend besluit, en kan een vergaande ‘subjectieve’ belangenbescherming uiteindelijk leiden tot de vernietiging van een besluit. Er kan dus sprake zijn van een reflexwerking over en weer.

Bij het meer ruimte geven aan het recours objectif is een belangrijke randvoorwaarde dat het begrip indaalt dat de bestuursrechtspraak onder een gesternte staat van verschillende functies, die naast elkaar kunnen bestaan en ook in balans kunnen zijn. De in dit hoofdstuk voorgestane benadering van de functieontwikkeling binnen de bestuursrechtspraak kan worden gezien als vierde belangrijke stap in de ontwikkeling van de bestuursrechtspraak. De eerste stap was het in 1887 erkennen dat de verhouding tussen bestuursorgaan en burger een aparte beschermingsvoorziening vergt. De tweede stap was het erkennen van het recours subjectif als (belangrijkste) functie van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure in het tijdsbestek na de klassieke periode van het bestuursrecht. De derde stap was de opening van algemene ‘eerstelijns’ bestuursrechtspraak in 1994. Door het recours objectif meer zuurstof te geven kan bestuurshandelen kwetsbaarder worden dan nu het geval is. Ook kan de door wetgever en bestuur zo voorgestane bestuurlijke slagvaardigheid inboeten. De bestuursrechter die met een beroep op de rechtsstaat ‘in de aanval’ kan gaan tegen onrechtsstatelijk optredend bestuur zal daarom niet altijd hoeven te rekenen op begrip van het bestuur. Maar dat is ook niet per se nodig. Binnen het concept van de democratische rechtsstaat moeten immers adequate waarborgen bestaan tegen krachten die dat concept ondermijnen. Tegenmacht mag niet worden verward met tegenstand. Slagvaardig bestuur dat beschikt over ingrijpende bevoegdheden veronderstelt juist een solide rechtsstatelijke inbedding en daarbij passend rechtmatigheidstoezicht. Uiteindelijk is het de bedoeling dat het recours objectif ook fungeert als ‘onzichtbare hand’ die bestuursorganen preventief juridisch-rechtsstatelijk stuurt.