Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/1.II.A.4.c:c. Landinrichtingsinstrumentarium

Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/1.II.A.4.c

c. Landinrichtingsinstrumentarium

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het landinrichtingsinstrumentarium dient als ‘gereedschapskoffer’ voor de praktijk, ter realisatie van de hiervoor omschreven doelen op de diverse deelgebieden. De drie afzonderlijke (dwingende) landinrichtingsvormen ruilverkaveling, herinrichting en aanpassingsinrichting uit de Landinrichtingswet zijn ter gelegenheid van de invoering van de WILG teruggebracht tot één regeling voor landinrichting: de herverkaveling.1 Daarbij is de regeling op onderdelen sterk gecomprimeerd en vereenvoudigd.2 Zo is bij een herverkaveling niet langer, zoals bij de ruilverkaveling onder de Landinrichtingswet wel het geval was, 3 sprake van tussenkomst van de minister van (thans) Economische Zaken, hetgeen flinke tijdwinst oplevert.

Als logisch gevolg van de nieuwe sturingsfilosofie binnen de WILG, 4 ligt ook bij herverkaveling het primaat bij de diverse provincies: Gedeputeerde Staten heeft de regie.5 Zo besluiten Gedeputeerde Staten tot toepassing van een herverkaveling door vaststelling van een inrichtingsplan.6

In de Memorie van Toelichting zijn de nieuwe herverkavelingsprocedure en de belangrijkste verschillen met de ‘oude’ ruilverkavelingsprocedure kort en bondig weergegeven:

“Een herverkaveling bestaat in het stelsel van de Landinrichtingswet uit drie onderdelen. Het eerste onderdeel is de inventarisatie van rechthebbenden op de zaken die in het te herverkavelen blok zijn gelegen. Daarvoor wordt een zogeheten lijst der rechthebbenden opgesteld (…) Ais de lijst der rechthebbenden is vastgesteld volgt de eigenlijke herverkaveling: in een zogenoemd plan van toedeling wordt door de landinrichtingscommissie de nieuwe verdeling van eigendoms- en gebruiksrechten in het te herverkavelen blok vastgesteld (…) Ais dit plan van toedeling vaststaat, wordt op basis daarvan een notariële akte opgesteld en in de openbare registers ingeschreven, waarmee het plan van toedeling ook zijn civielrechtelijke rechtsgevolgen verkrijgt. (…) De laatste fase van de herverkaveling is de fase van de geldelijke verrekening, waarvoor de landinrichtingscommissie een zogeheten lijst der geldelijke regelingen opstelt (…) Zoals ook in de Reconstructiewet concentratiegebieden is geschied, wordt voorgesteld de eerste twee van de drie bovengenoemde onderdelen van het herverkavelingsproces samen te nemen, en de lijst van rechthebbenden en het plan van toedeling derhalve te integreren in één zogenoemd ruilplan.7 Het ruilplan wordt als eenheid voorbereid en als zodanig ook opgesteld (artikelen 47 en 48). In artikel 50 wordt, naar analogie van artikel 61 van de Reconstructiewet concentratiegebieden, voorgesteld om de lijst van rechthebbenden op te stellen aan de hand van de kadastrale registratie en de openbare registers. In de praktijk is gebleiten dat deze een voldoende mate van zekerheid bieden op volledigheid. Een afzonderlijke procedure voor de vaststelling van de lijst van rechthebbenden (…) is tegen deze achtergrond overbodig. (…) Dat in het wetsvoorstel de aanspraak op toedeling van grond is gerelateerd aan de ingebrachte oppervlakte en niet langer aan de ruilwaarde op basis van het voortbrengend vermogen van de gronden, betekent dat de in de Landinrichtingswet geregelde eerste schatting en de vaststelling van het zogenoemde stelsel van classificatie kan vervallen, hetgeen een belangrijke versnelling en vereenvoudiging van de procedure met zich brengt. (…) Evenals bij de bepalingen van een ieders aanspraken in het kader van de lijst van rechthebbenden bevordert het wetsvoorstel ook ten aanzien van de lijst der geldelijke regelingen de efficiëntie omdat de financiële afhandeling van de uitruil van gronden direct in onderlinge samenhang in één keer op basis van schattingen vastgesteld kan worden ten behoeve van de vereffening (artikel 68). Ook in dit verband kan de zogenoemde eerste schatting vervallen.8 Afiankelijk van de resultaten van de toedeling krijgt deze financiële afhandeling zijn beslag in de lijst der geldelijke regelingen (artikel 62).’ (onderstreping door mij, JR)9‘

Tot zover landinrichting door middel van de (dwingende) herverkaveling. Thans stappen wij over naar het tweede landinrichtingsinstrument, de kavelruil. Als vrijwillige vorm van landinrichting naast de dwingende herverkaveling, heeft ook de kavelruil in hoofdstuk 9 (artikelen 85-88) een plek gekregen binnen het wettelijke systeem.10 Uit de definitie van de kavelruil, zoals opgenomen in artikel 85 WILG, blijkt overigens niet dat kavelruil een ‘vorm van landinrichting’ is.11 In het Landinrichtingswet-tijdperk stond dit in artikel 17 van de wet met zoveel woorden vermeld. De inhoud van artikel 17 Liw is onder het WILG-regime echter overgebracht naar de Memorie van Toelichting.12 Opname van deze kwalificatie in de wettekst zelf zou, zo ben ik met Preller13 van mening, een betere oplossing zijn, gezien het belang van een duidelijke positionering van de kavelruil binnen het wettelijk systeem.14

In de rechtspraak onder de Landinrichtingswet15 is beslist dat, naast de specifieke bepalingen uit de artikelen 119 tot en met 123 Liw, op kavelruil tevens algemene bepalingen van landinrichting van toepassing zijn. In het rapport van de Commissie Wilg is aan de wetgever gevraagd om duidelijk te maken om welke algemene bepalingen het hier gaat. Deze vraag is door de Tweede Kamer tijdens de plenaire behandeling aan de orde gesteld.16 Het antwoord van de minister17 heeft niet de gewenste duidelijkheid gebracht.18

In zijn brief van 8 september 20 0 619 is de minister als volgt op het onderwerp teruggekomen:

“In artikel 16 en hoofdstuk 9 van de Wilg zijn de algemene vereisten voor kavelruil opgenomen. Op grond van artikel 16 strekt kavelruil als vorm van landinrichting tot verbetering van de inrichting van het landelijk gebied overeenkomstig de uit de ruimtelijke ordening voortvloeiende functies van het gebied. Hieraan is voldaan als een kavelruil voldoet aan de vereisten van artikel 85 en artikel 31a van het Besluit inrichting landelijk gebied. Dan is er voor kavelruil sprake van een verbetering van de inrichting van het landelijk gebied. Daarnaast vindt er geen afzonderlijke inhoudelijke toets plaats.”

Ik deel de conclusie van Preller20 dat deze nadere reactie van de minister associaties met het (fiscale) fenomeen fictiebepaling oproept: zodra voldaan is aan artikel 85 WILG en artikel 31a BILG, wordt als gevolg van de desbetreffende kavelruil de inrichting van het landelijk gebied geacht te zijn verbeterd. De parallel met de fictie gaat naar mijn mening echter niet geheel op, aangezien de term ‘fictie’ de indruk wekt dat zonder toepassing van de fictie geen sprake zou zijn van een objectieve verbetering. Dit is echter lang niet altijd het geval: veel kavelruilen voldoen mijns inziens reeds ‘van nature’ aan artikel 16 WILG. De woorden van de minister maken enkel duidelijk dat er voortaan niet langer aan artikel 16 WILG hoeft te worden getoetst.21

Het ware mijns inziens daarom beter in de wettekst duidelijk te maken dat de objectieve verbeteringseis van artikel 16 WILG voor de kavelruil niet van toepassing is: artikel 85 WILG en 31a BILG bevatten uitputtend de voorwaarden waaraan een kavelruil moet voldoen. De ‘fictie-achtige’ constructie22 had achterwege kunnen blijven indien de wetgever de herinneringen aan de kavelruil-rechtspraak onder het regime van de Landinrichtingswet (krachtens welke de rechter kavelruilen meermaals weigerde te fiatteren op grond van het feit dat de kavelruil niet leidde tot een objectieve verbetering) en de daaruit voortvloeiende angst voor misbruik van het instrument kavelruil23 geheel had losgelaten en in artikel 16 WILG had durven opnemen dat het aldaar vermelde niet van toepassing is op kavelruil.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.