Financiële controle in het gemeenterecht (Dissertatieserie Vakgroep Staatsrecht Groningen) 2011/4.5.3.1:4.5.3.1 Wenselijkheid van controlerende accountants in gemeentelijke dienst

Financiële controle in het gemeenterecht (Dissertatieserie Vakgroep Staatsrecht Groningen) 2011/4.5.3.1

4.5.3.1 Wenselijkheid van controlerende accountants in gemeentelijke dienst

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uit het bovenstaande mag blijken dat de wetgever zich in enige bochten heeft moeten wringen om de controlerende accountants in gemeentelijke dienst in te passen in het regime van de Wet toezicht accountantsorganisaties. De mogelijkheid accountants in gemeentelijke dienst aan te stellen, is in 1992 in de Gemeentewet geëxpliciteerd. Zij vormde een codificatie van de destijds in een vijfentwintigtal gemeenten gangbare situatie.1 In 2005 bleek dit aantal gedaald tot drie. Het ging daarbij volgens de minister om Amsterdam, Den Haag en Utrecht.2 In 2007 stapte ook de laatstgenoemde gemeente over naar controle door een externe accountant.3 Deze teruggang roept de vraag op of de tijd niet rijp is voor een afscheid van de controlerende gemeentelijke accountantsdiensten. Met name vanuit de positie van de accountant als onafhankelijke deskundige zijn principiële en praktische argumenten op te voeren voor een schrapping van de mogelijkheid controlerende accountants in gemeentelijke dienst aan te stellen. Ik noem er vier:

1.

De gemeentelijke accountantsdienst staat (te) dicht op het college van burgemeester en wethouders. Een interne accountant kan niet door het college van burgemeester en wethouders worden benoemd, geschorst of ontslagen en regels omtrent de taakuitoefening van de accountant worden niet door het college vastgesteld. Dat betekent echter niet dat dit college geen enkele bemoeienis met interne accountantsdiensten kan hebben. De wet sluit niet uit dat het college over bepaalde organisatorische en/of faciliterende bevoegdheden beschikt met betrekking tot de organisatie van de accountantsdienst. Zo bepaalt art. 1 van de Verordening op Accountancy en Consultancy Amsterdam (ACAM) dat de inrichting en het beheer van de ACAM berust bij het college van burgemeester en wethouders.4 Ook in Den Haag geldt een soortgelijke constructie. In de artikelen 15 en 16 van de Organisatieverordening van deze gemeente is bepaald dat de gemeentelijke diensten (waaronder de accountantsdienst) onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders functioneren en dat het college de hoofdstructuur van de dienst vaststelt.5 Afgezien van benoeming, schorsing en ontslag kunnen hierdoor formatieve en rechtspositionele beslissingen ten aanzien van de accountantsdiensten respectievelijk de daarbij werkzame accountants in handen van het college terechtkomen. Het kon overigens ook anders. De gemeente Utrecht bepaalde in artikel 2.5 van haar Organisatieverordening dat alle bevoegdheden ten aanzien van gemeentelijke diensten, die normaliter aan het college van burgemeester en wethouders werden toegekend, in het specifieke geval van de accountantsdienst toekwamen aan de gemeenteraad.6

2.

De gemeentelijke accountantsdienst is meer dan externe accountants afhankelijk van de gemeenteraad. Zoals hierboven betoogd, geldt de onafhankelijkheid van de accountant vooral in zijn relatie tot het college van burgemeester en wethouders. Desalniettemin is het vanwege de in de gemeenteraad heersende coalitieverhoudingen wenselijk, dat in de relatie tussen de accountant en de gemeenteraad eveneens een zekere onafhankelijkheid wordt betracht. Het is de vraag of deze doelstelling niet wordt doorkruist door het recht van benoeming, schorsing en ontslag van de raad. Uiteraard heeft de raad soortgelijke bevoegdheden met betrekking tot de externe accountant. Daarbij moet echter in het oog worden gehouden dat de gevolgen van het gebruik van de schorsings- of ontslagmogelijkheden ten aanzien van een interne accountant verstrekkender zijn dan het gebruik van de mogelijkheid de opdracht aan een externe accountant in te trekken. Verlies van een opdracht is immers veelal van een andere orde dan beëindiging van een aanstelling als ambtenaar.

3.

De gemeentelijke accountantsdienst staat (te) dicht op de ambtelijke organisatie. Hoewel de grote bekendheid van een interne accountant met de gemeentelijke organisatie als voordeel van een ambtenaar-accountant kan worden gezien, heeft één en ander ook een keerzijde. Door een accountant als ambtenaar aan te stellen in de gemeente waarvan hij de jaarrekening controleert, wordt de afstand tussen hem en degene wiens werk hij moet controleren klein. Onderdeel van de accountantscontrole is namelijk het goed- of afkeuren van het vele voorbereidende werk van zijn (wellicht soms naaste) collega's.

4.

De gemeentelijke accountantsdienst is minder flexibel dan een externe accountant. Naast de bovengenoemde bezwaren kan worden gewezen op dit wat praktischer argument. Wanneer de gemeenteraad van oordeel is dat een externe accountant niet naar volle tevredenheid functioneert, kan doorgaans zonder noemenswaardige moeite een andere in de arm genomen worden. Bij de als ambtenaar aangestelde accountant ligt dit, niettegenstaande hetgeen onder b is opgemerkt, gecompliceerder.

Bij privaatrechtelijke organisaties is het niet mogelijk dat een werknemer wordt belast met de accountantscontrole van zijn eigen organisatie. Dit ligt besloten in de aard van het begrip 'opdracht' dat in art. 7:400 BW wordt gedefinieerd als een verbintenis tot het verrichten van werkzaamheden anders dan op grond van een arbeidsovereenkomst. Dit betekent overigens niet dat bedrijven geen accountants in dienst mogen hebben. Sterker: veel (grote) privaatrechtelijke rechtspersonen beschikken over interne accountants. Deze accountants kunnen echter nooit worden belast met de wettelijke controle van de jaarrekening als bedoeld in art. 2:392 BW.7 Mijns inziens zou hetzelfde moeten gelden voor gemeentelijke accountants.

Een overheid is geen onderneming. Soms vloeit uit de eigen aard van een overheid voort dat verschillen kunnen bestaan tussen wettelijke regelingen voor publiekrechtelijke en voor privaatrechtelijke rechtspersonen. De vraag die moet worden beantwoord, is of er reden is aan te nemen dat uit het verschil tussen de decentrale overheden en bedrijven voortvloeit dat eerstgenoemden zich kunnen bedienen van controlerende accountants die niet los staan van de te controleren organisatie. Mijns inziens zijn deze redenen slechts tot op zekere hoogte aanwezig. Zoals gezegd is de onafhankelijkheid van de accountant ten opzichte van de gemeenteraad een andere dan die ten opzichte van een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon. Niettemin is hierboven geconstateerd dat ook in de verhouding tussen accountant en ingezetenenvertegenwoordiging een zekere mate van onafhankelijkheid gewenst is. Deze en de overige hierboven opgevoerde bezwaren leiden mijns inziens tot de conclusie dat de samenval tussen controlerend accountant en ambtenaar — eventueel na een overgangsperiode onmogelijk moet worden gemaakt.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.