13.10.1 Achtergrond

Met de invoering van de Evaluatiewet Wfpp is buitenlandse financiering van politieke partijen verboden.1 Donaties van in het buitenland wonende (kiesgerechtigde) Nederlanders en in het Handelsregister ingeschreven rechtspersonen zijn van dit verbod uitgezonderd.

Door de Raad van Europa worden lidstaten al lange tijd aangespoord om partijfinanciering vanuit het buitenland te beperken. Zo stelde het Comité van Ministers in een aanbeveling uit 2003 dat lidstaten buitenlandse financiering moeten ‘beperken, verbieden of op andere wijze reguleren’.2 Ook de Venice Commission wijst in haar teksten op de mogelijkheid om buitenlandse partijfinanciering te reguleren.3 Hoewel de lidstaten steeds tot regulering worden aangemoedigd, volgt daartoe echter geen verplichting uit de bepalingen van het EVRM. Het EHRM kent lidstaten bij het aan banden leggen van buitenlandse giften een grote margin of appreciation toe, zo volgt uit de rechtspraak van het Hof. In het bijzonder zij gewezen op de zaak Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale d’Iparralde/France, waarin het Hof de toelaatbaarheid van een verbod op buitenlandse giften bevestigde. 4De zaak draaide om een Franse politieke partij, die van haar Spaanse moederpartij geen financiering mocht ontvangen, omdat Franse wetgeving partijfinanciering door buitenlandse rechtspersonen verbood. De Franse partij vocht de beperking aan met een beroep op artikel 10 EVRM, artikel 11 EVRM en artikel 3 Protocol 1 EVRM. Het Hof beoordeelde de zaak hoofdzakelijk aan de hand van artikel 11 EVRM en concludeerde dat de beperking was toegestaan. Als legitiem doel van de (bij wet voorziene) beperking accepteerde het Hof het ‘voorkomen van wanordelijkheden’, door dat ordebegrip te interpreteren als ook betrekking hebbend op het beschermen van de ‘institutionele orde’.5 Het verbieden van buitenlandse giften moet immers de Franse soevereiniteit waarborgen.6 Het Hof merkte vervolgens, onder verwijzing naar de Venice Commission, op dat financiering door buitenlandse overheden in ieder geval moet worden verboden.7 Meer moeite had het Hof met het verbieden van giften van buitenlandse politieke partijen, nu niet duidelijk was hoe de staatssoevereiniteit daarmee wordt ondermijnd. Desondanks viel de maatregel naar het oordeel van het Hof binnen de Franse margin of appreciation. Daarbij nam het in aanmerking dat de lidstaten van de Raad van Europa verdeeld zijn over deze materie, zoals blijkt uit de verschillende benaderingen die de landen hanteren ten aanzien van buitenlandse financiering. 8Waar Frankrijk er bijvoorbeeld voor koos om buitenlandse financiering geheel te verbieden, waren in onder andere Duitsland en Spanje giften vanuit andere EU-lidstaten van het verbod uitgezonderd. 9Met betrekking tot de proportionaliteit van de maatregel merkte het Hof vervolgens op dat de Franse partij voldoende andere mogelijkheden ter beschikking stonden om financiering te ontvangen. Zij had de mogelijkheid contributie te innen, giften te ontvangen van individuen (zowel binnen als buiten Frankrijk) of andere politieke partijen en kon gebruikmaken van de Franse subsidieregeling voor politieke partijen. Ook de individuele kandidaten konden aanspraak maken op subsidie voor het voeren van hun verkiezingscampagne. 10

Nederland heeft de mogelijkheden om buitenlandse partijfinanciering te beperken lange tijd onbenut gelaten. In het wetsvoorstel voor de Wfpp waren daaromtrent geen specifieke voorschriften opgenomen. De PvdA-fractie vestigde tijdens de behandeling van het wetsvoorstel wel de aandacht op het risico van buitenlandse inmenging in Nederlandse partijaangelegenheden en vroeg de regering naar haar visie op deze kwestie. 11In antwoord daarop legde de regering, in lijn met de gedachte achter het wetsvoorstel, ook hier de nadruk op transparantie. Inzage in de wijze van partijfinanciering moest de kiezer in staat stellen om partijen voor het in ontvangst nemen van buitenlandse giften ter verantwoording te roepen. Een specifiek verbod op buitenlandse giften vond de regering daarom niet nodig. 12Een daarop volgend amendement, dat giften vanuit het buitenland toch trachtte te verbieden, haalde het niet, en ook een motie om giften uit het buitenland bij te houden, werd verworpen. 13Het resultaat was dus dat bijdragen vanuit het buitenland onder de Wfpp aan dezelfde transparantieregels waren gebonden als alle andere bijdragen. Zij moesten, kort gezegd, geregistreerd worden vanaf € 1.000 en openbaar worden gemaakt vanaf € 4.500. Daarmee zou het risico op buitenlandse beïnvloeding voldoende worden ondervangen, zo was de gedachte.

De jaren daarna ging langzaam maar zeker een andere wind waaien. In november 2016 nam de Tweede Kamer een motie aan die de regering ertoe aanspoorde om, conform een aanbeveling van het Comité van Ministers van de Raad van Europa, buitenlandse financiering van partijen en verkiezingscampagnes te beperken.14 De motie ondervond brede steun onder de Kamerfracties.15 Een jaar later legde het regeerakkoord van Rutte-III vast dat het nieuwe kabinet wilde voorkomen dat buitenlandse actoren invloed op politieke partijen konden kopen. In dat kader moesten geldstromen transparanter worden gemaakt en worden beperkt, voor zover bijdragen afkomstig waren uit landen die misbruik maken van ‘onze vrijheden’.16 Vervolgens was het nog de Commissie-Veling die in haar evaluatierapport van de Wfpp adviseerde om giften vanuit het buitenland te verbieden.17 De regering nam het advies van de Commissie-Veling over in het voorstel voor de Evaluatiewet Wfpp, maar voorzag in een speciale regeling voor giften die afkomstig zijn uit EU- en EER-lidstaten. Slechts de giften van buiten de EU (en EER) aan Nederlandse politieke partijen (en hun neveninstellingen) zouden worden verboden.18 Een uitzondering daarop gold voor de in het buitenland woonachtige burgers die over het Nederlandse kiesrecht beschikken. Zij maken gewoon deel uit van de Nederlandse democratie en moeten daaraan gelijkwaardig met de Nederlandse ingezetenen kunnen deelnemen, aldus de regering.19 Giften die worden verstrekt vanuit andere EU-lidstaten bleven wel toegestaan, gelet op het vrije verkeer van kapitaal binnen de EU en de contacten die Nederlandse partijen, bijvoorbeeld op EU-niveau, met hun zusterpartijen onderhouden. Een verbod op giften van binnen de EU vond de regering daarom niet proportioneel.20 Wel kwam voor die giften de openbaarmakingsgrens (die op dat moment nog voorzien was op € 4.500) te vervallen, opnieuw tenzij het ging om giften van personen die over het Nederlandse kiesrecht beschikken. Ook voor giften van ondernemingen die in het Nederlandse Handelsregister zijn ingeschreven, zou de openbaarmakingsgrens blijven gelden. Bij amendement kwam dit onderscheid tussen landen binnen en buiten de EU echter te vervallen.21 In de toelichting bij het amendement werd tot uitdrukking gebracht dat financiering vanuit het buitenland principieel onwenselijk is, waarbij een onderscheid tussen EU- en niet-EU-lidstaten niet ter zake doet. Daarnaast werd erop gewezen dat beïnvloeding van buiten de EU plaats zou kunnen vinden door EU-lidstaten als ‘tussenstap’ te gebruiken: een onwenselijke situatie.22

Buitenlandse donaties aan Nederlandse politieke partijen zijn relatief schaars, zo blijkt uit een overzicht van de jaren 2018-2020 dat de minister van BZK in maart 2022 openbaarde.23 In totaal hadden twaalf verschillende donateurs in die periode giften verstrekt aan Nederlandse partijen. De achtergrond van de donateurs is niet duidelijk, maar op basis van de door de partijen aangeleverde gegevens valt aan te nemen dat het in het merendeel van de gevallen gaat om donaties van in het buitenland woonachtige (kiesgerechtigde) Nederlanders.24 Ook onder het aangescherpte regime van de Evaluatiewet Wfpp zouden deze giften toegestaan zijn.