2.9.2.4 Kwijtschelding, individuele straftoemeting

Volgens artikel 66 AWR kan gehele of gedeeltelijke kwijtschelding van verhogingen worden verleend door of vanwege de Minister van Financiën. Artikel 66 AWR is ontleend aan bestaande wettelijke regelingen met betrekking tot kwijtschelding van verhogingen.1

Deze kwijtscheldingsbevoegdheid is in het kader van het op maat maken van de verhoging van groot belang, nu daarmee niet alleen de mate van verwijtbaarheid (opzet, grove schuld, lichte schuld) tot uitdrukking wordt gebracht, maar ook een verdere nuancering van de strafmaat kan plaatsvinden. Reeds eerder heb ik aangegeven dat de kamer moeite had met het feit dat de lichte verhoging van artikel 9 AWR imperatief werd voorgeschreven; men zag liever een verhogingsbepaling waarin de mogelijkheid besloten lag om een lagere boete op te leggen, ‘al naar (gelang van, IK) de ernst van het geval’.2 Aangezien echter de mate van verwijtbaarheid bij het opleggen van de lichte verhoging van artikel 9 AWR geen rol speelt, ga ik er van uit dat de kamer met de bewoordingen ‘al naar de ernst van het geval’ niet doelde op de mate van verwijtbaarheid maar op andere, meer bijzondere omstandigheden die het opleggen van een lagere boete rechtvaardigen. Zoals ik hiervoor al heb aangegeven, had de regering niet veel trek in een soepeler wettelijk verhogingsregime ten aanzien van bijzondere omstandigheden. Deze lijn werd door de minister doorgetrokken in het kwijtscheldingsbeleid (zie hierna onderdeel 2.9.3).

Ondanks het voorgaande had de kamer toch een ruimer wettelijk kwijtscheldingsregime weten af te dwingen. Ten eerste is de gedeeltelijke kwijtschelding verder vormgegeven. Tijdens het mondelinge overleg met de vaste Commissie voor Financiën brachten enkele commissieleden naar voren dat het ook kon voorkomen dat slechts een gedeelte van de navorderings- of naheffingsaanslag betrekking had op opzettelijk of grofschuldig gedrag. Volgens de minister gaf de kwijtscheldingsbevoegdheid de inspecteur voldoende ruimte om aan dergelijke gevallen tegemoet te komen.3 Uiteindelijk besloot de minister echter om de wet zodanig aan te passen, dat de verhoging alleen van toepassing was op dát deel van de navorderings- of naheffingsaanslag dat samenhing met opzettelijk of grofschuldig gedrag van belastingplichtige.4 Hierdoor werd de kwijtscheldingsbevoegdheid op wettelijk niveau versoepeld, zodat in genoemde gevallen de matiging al voortvloeide uit de wet en niet pas in aanmerking diende te worden genomen bij het nemen van een kwijtscheldingsbesluit door de inspecteur.

Een tweede verruiming van de wettelijke kwijtscheldingsregeling werd door de regering aangebracht om tegemoet te komen aan de kritiek op de beperkte rechtsbescherming.5 Deze verruiming had, naast een regeling die voorzag in een gang naar de rechter voor marginale toetsing van een kwijtscheldingsbesluit (artikel 27 AWR),6 betrekking op het tijdstip waarop de inspecteur de kwijtscheldingsbeslissing diende te nemen. In geval van een verhoging bij navordering werd de inspecteur geacht het kwijtscheldingsbesluit te nemen bij het opleggen van de navorderingsaanslag (artikel 18, lid 2 AWR).7 Betrof het een verhoging bij naheffing dan moest de inspecteur het kwijtscheldingsbesluit nemen bij zijn uitspraak op bezwaar tegen de betreffende naheffingsaanslag inclusief verhoging (artikel 25, lid 5 AWR). Een eventuele heroverweging van deze naheffingsaanslag vindt plaats wanneer de belastingplichtige in bezwaar komt. Vandaar dat voor het beoordelen van (de mate van) kwijtschelding van een eventuele verhoging bij naheffing is aangehaakt bij de bezwaarfase. Volgens de wetgever kan belastingplichtige van deze bezwaarfase vervolgens ‘gebruik maken om zijn wensen tot het verlenen van gehele of gedeeltelijke kwijtschelding aan de inspecteur kenbaar te maken’.8

Het voorgaande houdt overigens niet in dat het kwijtschelden van verhogingen bij naheffing per definitie alleen maar in de bezwaarfase kon plaatshebben. Zo kon volgens de minister de verhoging van artikel 21 AWR van 10 procent in voorkomende gevallen al bij het opleggen van de naheffingsaanslag worden kwijtgescholden, wanneer bijvoorbeeld de belastingplichtige te kennen geeft een kwestie aan de rechter te willen voorleggen en vervolgens het voor hem gunstigste standpuntinneemt.9 Deze ‘directe’ kwijtschelding was overigens eveneens gebaseerd op artikel 66 AWR.10

In artikel 66 AWR is de bevoegdheid tot kwijtschelding in beginsel neergelegd bij de minister (‘door of van wege Onze Minister’). Tijdens de parlementaire behandeling had de minister al aangegeven dat hij de bestaande kwijtscheldingspraktijk niet wilde wijzigen en dat hij voornemens was de inspecteurs in deze te machtigen.11 Hieraan is uiteindelijk slechts beperkt gevolg gegeven (zie hierna onderdeel 2.9.3.2).