3.7 Private en multistakeholder klimaatinitiatieven gewogen

Na bovenstaande algemene uiteenzetting over effectiviteit, gaan wij nu preciezer in op de al bestaande private en multistakeholderinitiatieven die specifiek op het klimaat gericht zijn. Voldoen deze aan de hiervoor besproken uitgangspunten voor effectiviteit? Een eerste voorlopig onderzoek heeft laten zien dat er vele van dat soort initiatieven bestaan. Het Climate Initiatives Platform (een Internet site) heeft bijvoorbeeld 247 van zulke internationale klimaatinitiatieven samengebracht.1 Gelet op het hiervoor besproken uitgangspunt dat (het tegengaan van) klimaatverandering een niet-territoriale maar juist globale aanpak vergt, hebben wij alleen internationale of regionale private of multistakeholderinitiatieven geanalyseerd. Dat gaat in totaal om 134 initiatieven.2 Aan de overige initiatieven nemen hoofdzakelijk alleen overheden of intergouvernementele organisaties deel en die vallen dus niet onder de noemer private of multistakeholderinitiatieven. Sommige initiatieven betreffen overigens een enkele sector, andere omvatten meerdere sectoren.

Het lastige bij deze analyse is echter dat de diepgaandere informatie die noodzakelijk is om te onderzoeken of de initiatieven voldoen aan de hiervoor genoemde uitgangspunten voor effectiviteit voor geen van deze initiatieven (publiekelijk) beschikbaar is. Een grondige analyse van de effectiviteit van deze initiatieven is daarmee helaas niet goed mogelijk.

De methodologie die op basis van de wel beschikbare (deels weinig gedetailleerde) informatie over deze 134 initiatieven is gevolgd, haakt aan bij de hiervoor ontwikkelde effectiviteitscriteria. Voor al deze initiatieven is op basis van de op Internet beschikbare informatie onderzocht in hoeverre zij aan die criteria voldoen. Naar aanleiding van het (effectiviteits)criterium ‘duidelijke normen, kenbaarheid, doel en handhaafbaarheid’ is bezien of iets valt te zeggen over de concreetheid van de in het initiatief opgenomen normen (of beginselen) en of het initiatief beschikt over een (al dan niet bindend) geschillenbeslechtingsmechanisme. In dit verband is ook relevant of trainingen worden gegeven over de toepassing van de normen en of best practices worden genoemd. Dat bevordert het (juiste) gebruik van de standaarden. Voorts is, in het licht van de hiervoor besproken rol van de (meer dwingende) mensenrechtennormen, relevant of in een initiatief (ook in verband met klimaatmaatregelen) verwezen wordt naar mensenrechten due diligence. In verband met het criterium ‘financiële aspecten en mededinging’ was voor geen van de initiatieven enige informatie beschikbaar over de financiële consequenties ervan, noch over de vraag of maatregelen zijn genomen om verstoring van de mededinging te voorkomen. Daarover is daarom in de tabel geen kolom opgenomen. In het kader van het criterium ‘governance’ kon worden achterhaald of sprake is van een privaat (dat wil zeggen door slechts een groep van actoren opgericht initiatief) of een multistakeholderinitiatief en of daarin een (publieke) rapportageverplichting is opgenomen.3 In het licht van samenwerking tussen sectoren om klimaatproblemen aan te pakken, is ook belangrijk of een initiatief meerdere sectoren omvat. Indien dat het geval is, is het immers waarschijnlijker dat de multilevel benadering (die, naar hiervoor is uiteengezet, voor het adresseren van klimaatvraagstukken zo relevant is) wordt gevolgd. Ten slotte is in verband met het criterium ‘wie stimuleert deelname?’ de vraag of overheden, investeerders en/of ook consumenten het gebruik van het initiatief kunnen stimuleren van belang op wie de initiatieven zich richten. Zien zij slechts op verhoudingen tussen ondernemingen of ook op consumenten? Hoewel er labels bestaan die ook de bedoeling hebben om consumenten te informeren, gaat het veelal om het verschaffen van informatie aan andere bedrijven (en bijvoorbeeld investeerders of banken). De resultaten van deze analyse zijn opgenomen in de volgende tabel.

Uit deze tabel blijkt dat een aantal initiatieven zelfs geen (publiek toegankelijke) beginselen kent waaraan de deelnemers zich moeten houden. Een relevant aantal heeft wel beginselen maar die zijn zeer abstract en geven daarmee veelal weinig richting aan concrete maatregelen die private actoren zouden moeten nemen, laat staan in de (verhoogde) mate die noodzakelijk is om klimaatverandering effectief aan te pakken. Een aantal initiatieven bevat echter ook concrete standaarden, waarmee gedrag van en door deelnemers te nemen maatregelen beter worden gestuurd. Bij sommige initiatieven zien de standaarden overigens alleen op de wijze waarop over de genomen klimaatmaatregelen (en de resultaten daarvan) moet worden gerapporteerd. Bij vier van de initiatieven bestaat zelfs de mogelijkheid om de naleving van de normen af te dwingen in die zin dat daarbij certificering (of anderszins controle op de naleving door onafhankelijke derden) plaatsvindt. Verder beschikt maar een zeer klein aantal initiatieven over een klachten/geschillenbeslechtingsinstrument. Dit betreft acht initiatieven. Eén initiatief moedigt zijn deelnemers aan om een eigen klachten/ geschillenbeslechtingsinstrument in te richten. De meerderheid van de initiatieven verzorgt trainingen over het implementeren van standaarden of het adresseren van het klimaatvraagstuk. Verder verschaft verreweg het grootste gedeelte van de initiatieven (voorbeelden van) best practices. Daarentegen bevatten slechts eenentwintig initiatieven een verwijzing naar mensenrechten, maar bevat geen van allen een mensenrechten due diligence standaard in verband met klimaatmaatregelen. Mensenrechten worden derhalve in de meeste initiatieven (ten onrechte) niet als een belangrijke prikkel gezien om klimaatmaatregelen te nemen.4

In verband met de governance valt op dat een minderheid van de initiatieven geen multistakeholder opzet heeft. Zij bestaan dan veelal uit slechts een soort actor.5 Het grootste deel heeft daarmee een meer effectieve governance door de multistakeholder opzet. Ook onderkennen alle initiatieven de noodzaak van een transnationale en niet-territoriaal beperkte aanpak en is de overgrote meerderheid zelfs wereldwijd georiënteerd. Voorts kennen twintig initiatieven de verplichting om te rapporteren over de genomen maatregelen en/of over de resultaten daarvan. Daarnaast is een kleine minderheid van de initiatieven ook actief in meerdere sectoren, wat de effectiviteit kan vergroten.

Uit de tabel blijkt ten slotte dat de overgrote meerderheid van de initiatieven zich richt op bedrijven en niet op consumenten. Het is daarmee onwaarschijnlijk dat druk van consumenten een bijdrage zal leveren aan de deelname aan deze initiatieven.

Gelet op de zojuist genoemde criteria springt één initiatief er qua effectiviteit in verhouding tot de andere initiatieven in positieve zin uit. Dat is de Gold Standard.6 Die heeft concrete standaarden voor het adresseren van klimaatverandering opgesteld, waarvan naleving wordt gecontroleerd door middel van certificering van specifieke projecten.7 Deze certificering ziet echter alleen op reductie van de emissie en niet op adaptatiemaatregelen. In dat verband is van belang dat de Gold Standard er ook op toeziet dat het tegengaan van klimaatverandering niet leidt tot mensenrechtenschendingen door bijvoorbeeld discriminatie of de toegang tot (schoon drink)water.8 Nog sterker: volgens de standaard is impact op UN Sustainable Development Goal9 13 (het tegengaan van klimaatverandering) onvoldoende maar moet ook impact op ten minste twee andere doelen (die een duidelijke relatie met mensenrechten kunnen hebben) worden aangetoond.10 Er wordt echter niet op gewezen dat een mensenrechten due diligence moet worden uitgevoerd en ook een reden kan zijn om (verdergaande) klimaatmaatregelen te nemen. Bovendien hoeven deelnemers niet ten minste een bepaalde vermindering van de uitstoot van broeikasgassen te bewerkstelligen, zoals de Climate Obligations for Enterprises wel doen. Daarmee kan ook een (kleinere) impact op klimaatverandering die (pro rato) onvoldoende is om de 2°C-doelstelling te halen onder dit initiatief toereikend zijn. De Gold Standard heeft verder een duidelijk klachtenmechanisme indien belanghebbenden menen dat het certificeringsproces niet juist is uitgevoerd.11 Ook voorziet het in best practices en worden online training tools aangeboden.12 In het kader van de governance is relevant dat de Gold Standard in 2003 is opgericht door het World Wildlife Fund (WWF) en een multistakeholderinitiatief is.13 De Gold Standard betrekt verder ook (externe) belanghebbenden in het proces van het opstellen van standaarden. Zij heeft zelfs een duidelijk beleid voor de consultatie van belanghebbenden daarbij.14 Ook dient consultatie van belanghebbenden in een specifiek project plaats te vinden.15 Daarnaast dient over de resultaten te worden gerapporteerd.16 Verder geeft zij zich ook rekenschap van andere initiatieven op dit terrein en werkt met een aantal samen of is lid van dergelijke andere initiatieven.17 Dit kan de samenwerking en afstemming tussen de verschillende standaarden bevorderen en deze daarmee effectiever maken. Het initiatief strekt zich bovendien uit tot projecten in meerdere sectoren en richt zich bijvoorbeeld ook op investeerders.18 Het is daarmee een multilevelinitiatief. De Gold Standard is echter alleen gericht op bedrijven en niet op consumenten. Het bevorderen van deelname aan dit initiatief zal derhalve niet door druk van consumenten worden gegenereerd.

Uit het vorenstaande volgt dat er veel (wellicht te veel) private of multistakeholderinitiatieven bestaan die specifiek zien op het adresseren van klimaatverandering. Helaas zijn, gelet op het vorenstaande, velen onvoldoende effectief. Dit komt omdat concrete standaarden ontbreken die ertoe leiden dat door deelnemers te nemen maatregelen impact hebben op klimaatverandering. Bovendien wordt de naleving van dergelijke standaarden veelal niet (door onafhankelijke derden) gecontroleerd. Ook ontbreekt vaak de mogelijkheid om te klagen over niet-naleving. Wel voorzien de meeste initiatieven in best practices en trainingen. Qua governance richten de meeste zich op een bepaald soort actoren en zijn dus niet multistakeholder. Nog minder initiatieven hebben de noodzakelijke multilevelopzet. Bovendien richten de meeste initiatieven zich op bedrijven en niet op consumenten. Het bevorderen van deelname door vraag van consumenten zal derhalve bij de meeste initiatieven niet aan de orde zijn. Eén initiatief, de Gold Standard, scoort op alle criteria goed maar is ook nog ontoereikend omdat niet is bepaald dat een (pro rato-)vermindering van bijvoorbeeld uitstoot van broeikasgassen moet plaatsvinden zodat onder de 2°C-grens wordt gebleven. Bovendien ziet dit instrument niet op adaptatiemaatregelen. Gelet op de steeds beter wordende mogelijkheden om ook de individuele bijdrage van bedrijven aan klimaatverandering inzichtelijk te maken zou dat een goede toevoeging zijn geweest. Daarbij zou ook kunnen worden bezien of op het niveau van een multistakeholderinitiatief als geheel een reductiedoelstelling kan worden vastgesteld. Die zou dan meebrengen dat als bepaalde bedrijven in het initiatief te weinig doen anderen meer zouden moeten bijdragen.19

De conclusie is dat de bestaande private of multistakeholderinitiatieven moeten worden aangescherpt, zelfs om de 2°C-doelstelling van het Akkoord van Parijs te halen. Een mogelijkheid zou zijn om bij de Gold Standard, het enige initiatief dat gelet op de hiervoor geformuleerde effectiviteitscriteria hoog scoort, een dergelijke (pro rato-)doelstelling in te voeren (en wellicht ook een doelstelling op het niveau van het initiatief als geheel) of een ander initiatief in te richten dat een dergelijke doelstelling bevat en verder ook aan de hiervoor genoemde criteria voldoet. Wel zal ook voor dat initiatief moeten worden bezien of de verschillende actoren binnen sectoren voldoende op één lijn zitten en samenwerken om de noodzakelijke fundamentele veranderingen tot stand te brengen. De hiervoor beschreven mensenrechtenbenadering brengt mee dat bedrijven ook ‘gehouden’ zijn dergelijke meer fundamentele (en preventieve) maatregelen te treffen. Overheden zouden dat ook kunnen stimuleren door bijvoorbeeld in aanbestedingen, of in het kader van toezicht, deelname aan dergelijke effectieve initiatieven, of implementatie ervan, te vragen. Ook (vertegenwoordigers van) investeerders en banken kunnen een stimulerende rol spelen. In dat verband wijzen wij er nogmaals op dat de verantwoordelijkheid van bedrijven om mensenrechten te respecteren meebrengt dat (verdergaande) klimaatmaatregelen moeten worden genomen. Dit brengt voor juristen bij bedrijven, overheden en multistakeholderinitiatieven mee dat zij ook expertise dienen te verkrijgen over het effectief ontwikkelen en handhaven van (transnationale) normen in multistakeholderinitiatieven. In plaats van het analyseren van bestaande of toekomstige regelgeving en daarbij behorende jurisprudentie, zal de aandacht in dit verband verschuiven naar het ontwikkelen van (effectieve) transnationale reguleringssystemen en het analyseren van de effectiviteit van dergelijke systemen.

Dit alles brengt mee dat (effectieve) globale multistakeholder multilevelinitiatieven, in ieder geval voorlopig, de beste methode lijken te zijn om op (de noodzakelijke) wereldwijde schaal impact te bereiken bij het tegengaan van klimaatverandering. Dit betekent niet dat andere initiatieven niet ook effectief kunnen zijn, maar dient als een pleidooi om te streven naar het versterken van bestaande initiatieven of het opzetten van nog effectievere initiatieven. Daarin moeten ook overheden en toezichthouders een (grote) rol spelen in het stimuleren en faciliteren van initiatieven. Hetzelfde geldt voor (vertegenwoordigers van) investeerders en banken.