7.3.3.2 Nea

De NEa is gevestigd te Den Haag1 en heeft de status van een baten-lastendienst, ofwel agentschap.2 Het bestuur van de emissieautoriteit is een zelfstandig bestuursorgaan.3 Aan het bestuur van de NEa worden ambtenaren van het Ministerie van I&M ter beschikking gesteld,4 maar deze ressorteren dus onder het Ministerie van I&M.5 De autonomie van het bestuur van de NEa blijft in zoverre dus beperkt tot haar eigen bestuurstaken die door de wet zijn toegekend.

De regering verdedigde de oprichting van een zelfstandig bestuursorgaan in de Memorie van Toelichting bij de implementatiewet met een beroep op het belang van de deskundigheid en onafhankelijkheid van het zelfstandige bestuursorgaan. De deskundigheid die noodzakelijk is voor het toezicht op de uitvoering van het ETS is mijns inziens niet een afdoende argument voor de. oprichting en instandhouding van een zelfstandig bestuursorgaan. Immers, het Ministerie I&M heeft deze deskundigheid reeds zelf in huis, zoals met name blijkt uit de terbeschikkingstelling van ambtenaren van het I&M aan het bestuur van de NEa.

Vanuit de gedachte van onafhankelijkheid is de oprichting en instandhouding van het bestuur van de NEa evenwel zeer goed verdedigbaar. De oprichting van het bestuur van de NEa werd mede verdedigd vanuit de positie van de Nederlandse regering in het kader van onder meer deelname aan het Kyotoprotocol, en de mogelijke eigen wens deel te nemen aan de emissiehandel onder het ETS.6 Wat betreft het Kyotoprotocol gaan de argumenten van de regering niet meer op voor de huidige handelsperiode. Immers, emissies die worden gedekt door het ETS vallen onder de verantwoordelijkheid van de EU binnen de gezamenlijke uitvoering van het Kyotoprotocol door de EU, de lidstaten en IJsland.7 Het optreden van de Nederlandse regering onder het Kyotoprotocol heeft in zoverre dus geen invloed op een eventuele rol als toezichthouder van de Minister in het ETS. Het argument tot een deelname aan de handel in emissierechten onder het ETS speelt nog wel een rol. Immers, de Nederlandse Staat is bevoegd een rekening te openen in het ETS-register en met andere personen in emissierechten te handelen.8 Hierdoor heeft de Staat dus een financieel belang bij de handel in emissierechten, en is de oprichting van een onafhankelijke toezichthouder zeer goed verdedigbaar. 9Bovendien is alleen het optreden van het bestuur van de NEa in het kader van het toezicht op de emissiehandel verzelfstandigd van de Minister. De NEa is immers een agentschap binnen het Ministerie van I&M. Voor zover het dus niet het optreden van het bestuur van de NEa betreft, is de Minister in beginsel ten volle verantwoordelijk. Wel valt het optreden van de ambtenaren die ter beschikking zijn gesteld aan het bestuur van de NEa, voor zover deze optreden ter opsporing van overtredingen of anderszins ten behoeve van besluitvorming van het bestuur van de NEa, buiten het gezag en dus de directe verantwoordelijkheid van de Minister.10 Dit is echter ook noodzakelijk. Immers, zou de Minister geacht worden over deze ambtenaren zeggenschap te hebben, dan zou de onafhankelijke besluitvorming van het bestuur van de NEa alsnog in het geding komen.11

Het model dat voor de instelling van het bestuur van de NEa is gekozen past voor een groot deel binnen de eerste variant voor onafhankelijkheid die door de Commissie Kohnstamm wordt voorgesteld.20 In deze variant worden bestuurstaken alleen voor zover een onafhankelijke besluitvorming dient te worden gewaarborgd, ondergebracht bij een autonoom opererend bestuursorgaan. Verschil is wel dat de variant van de Commissie Kohnstamm voorstelde alleen voor deze specifieke taken een bestuursorgaan dat ressorteert onder de Minister, en dus niet zelfstandig is, een zelfstandige bevoegdheid te geven. In het kader van het ETS is evenwel toch gekozen voor een zelfstandig bestuursorgaan. Mijns inziens moet hier ook de voorkeur aan worden gegeven. Immers, als een bestuursorgaan ressorterend onder de Minister alleen voor specifieke ETS-toezichtstaken een zelfstandige bevoegdheid had gekregen, en verder nog onder het gezag van de Minister zou vallen, dan zou een zekere afhankelijkheidsrelatie toch nog bestaan.21 Door de status van een zelfstandig bestuursorgaan is het bestuur van de NEa in staat volledig onafhankelijk van de Minister te opereren. Alleen in zeer bijzondere gevallen, afgekaderd door de Wzbo, kan er worden ingegrepen in het functioneren van het bestuur.22 De Minister kan wel beleidsregels opstellen, waarmee dus de beleidsvrijheid van het bestuur van de NEa kan worden ingeperkt. 23Over de band van de ministeriële verantwoordelijkheid bestaat er dus ook nog een zekere democratische controle vanuit het parlement, zij het dat deze wel gereduceerd wordt tot beleidsmatige en financiële controle en voor het overige in ‘border control’.24 Overigens moet daarbij ook worden opgemerkt dat de Minister kan worden aangesproken wanneer de Kamer vindt dat de Minister over te weinig bevoegdheden ten opzichte van het bestuur van de NEa beschikt. De vraag kan dan gesteld worden waarom de Minister niet heeft voorgesteld extra controlebevoegdheden in wetgeving voor te stellen.25 Mijns inziens moet hiermee worden geoordeeld dat er voldoende bevoegdheden bestaan voor de Minister om het doel van democratische controle, over de band van de ministeriële verantwoordelijkheid, te verwezenlijken.26 Daarbij zij er tevens op gewezen dat de Minister inlichtingen kan vragen aan het bestuur van de NEa, die op haar beurt verplicht is die inlichtingen te geven. Op die manier zijn de Kamers der Staten-Generaal dus ook in staat zich volledig op de hoogte te stellen van het functioneren van het bestuur van de NEa,27 en zo nodig de Minister te dwingen gebruik te maken van de aan haar toekomende bevoegdheden, dan wel om wetgeving voor te stellen die dergelijke bevoegdheden creëren.