Einde inhoudsopgave
Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/6.3.3
6.3.3 Gelijkwaardigheid
mr. T.J. Thurlings, datum 01-08-2017
- Datum
01-08-2017
- Auteur
mr. T.J. Thurlings
- JCDI
JCDI:ADS604573:1
- Vakgebied(en)
Energierecht / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Zie: HvJ EU 27 juni 2013, C-93/12 (ET-Agrokonsulting), r.o. 39.
HvJ EG 29 oktober 2009, C-63/08 (Pontin), r.o. 45, HvJ EG 1 december 1998, C-326/96 (Levez), r.o. 41. Zie ook de conclusie van A-G N. Jääskinen, die stelt dat ‘het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist dat voor op het recht van de Europese Unie (hierna: “EU”) gebaseerde vorderingen dezelfde rechtsmiddelen en procedureregels beschikbaar zijn als voor soortgelijke vorderingen van zuiver interne aard’ (conclusie A-G N. Jääskinen, HvJ EU 7 februari 2013, C-536/11 (Donau Chemie), overweging 3).
Artikel 8:6 lid 1 jo bijlage 2, artikel 6 Awb jo artikel 18.16a leden 1, 2 en 5 Wm.
Vgl. hier tevens Meeus die over gelijkwaardigheid in het kader van handhaving stelde dat: ‘de handhaving van een nationale milieuvergunningsplicht vanuit het oogpunt van gelijkwaardigheid vanzelfsprekend uitermate betekenisvol [is] voor de handhaving van een Europeesrechtelijke milieuvergunningplicht’ (Meeus 2014, p. 112. Zo ook: De Moor-van Vught & Widdershoven 2015, p. 273 en Adriaanse 2008, p. 36). Uiteraard kan ook worden geredeneerd dat klimaatwetgeving niet vergelijkbaar is met andere milieuwetgeving die op andere doelen ziet (zoals de bescherming van het lokale milieu). Mijns inziens doet dit niet af aan het standpunt dat verdedigbaar kan worden gesteld dat beide tevens zien op de regulering van milieubelastende activiteiten als zodanig, of op de bescherming van de fysieke leefomgeving, het milieu etc., en op die grondslag als gelijkwaardig moeten worden gekwalificeerd. Ter ondersteuning van dat standpunt zij erop gewezen dat beide typen vergunningen uiteindelijk onder dezelfde Omgevingswet zullen worden geschaard (en bovendien waren beide voorheen als milieuvergunning en broeikasgasemissievergunning in de Wet milieubeheer terug te vinden).
In hoger beroep staat namelijk de aangevallen uitspraak van de rechtbank centraal. Gronden die niet reeds in eerste aanleg zijn aangevoerd, worden in hoger beroep door de Afdeling dan ook niet behandeld (bijvoorbeeld: ABRvS 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7612, r.o. 2.1). Bovendien moet een partij die het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank waartegen hoger beroep is ingesteld door de wederpartij, in beginsel (incidenteel) hoger beroep instellen. Verzuimt hij dit, dan wordt in beginsel in zoverre van de juistheid van de uitspraak van de rechtbank uitgegaan (bijvoorbeeld: ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2671, r.o. 4.1 en ABRvS 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801 (Brummen), r.o. 2.3. Zie tevens: Konijnenbelt & Van Male 2014, par. 18.14 en 18.15).
Zie bijvoorbeeld ook de overweging van de regering tot de invoering van beroep in twee instanties bij de omgevingsvergunning: ‘Argumenten voor beroep in twee instanties zijn onder andere zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak, ruimte voor de hogere rechter om aan rechtsvorming te doen en de mogelijkheid van een herkansing voor partijen. Verder brengt het de rechtspraak dichter bij de burger. De verwachting is dat dit zal leiden tot een taakverlichting bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze argumenten gelden nog steeds.’ (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 300). Kennelijk leidt volgens de regering beroep in twee instanties tot kwalitatief betere rechtspraak, en dus tot een betere rechtsbescherming.
MvT, Kamerstukken II 2006/07, 30844, nr. 3, p. 42.
HvJ EG 16 mei 2000, C-78/98 (Preston e.a.), r.o. 63. Zie ook r.o. 61 en 62 van dat arrest, en o.a. HvJ EG 1 december 1998, C-326/96 (Levez), r.o. 44 en HvJ EU 8 september 2011, C-177/10 (Santana), r.o. 90. Zie tevens: Prechal 2015, p. 50 en 51.
Ieder jaar moet de exploitant een emissieverslag indienen en emissierechten inleveren (artikel 16.37 Wm). Aangezien emissies worden gemonitord overeenkomstig het monitoringsplan (artikel 11 Verordening (EU) 601/2012), is het bijvoorbeeld wenselijk snel duidelijkheid te hebben over de geldigheid van een (aangepast) monitoringplan.
De Minister van BZK en de Minister van Veiligheid en Justitie hebben in het kader van het kabinetsstandpunt tot behoud van de Afdeling Bestuursrechtspraak voor bestuursrechtelijke geschillen in 2014 gesteld dat de ABRvS over het algemeen relatief korte doorlooptijden kent (brief van 26 juni 2014 van de Minister van BZK en de Minister van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer, kenmerk: 2014-000329747). Wanneer naar de doorlooptijd van bodemzaken in het reguliere bestuursrecht bij rechtbanken wordt gekeken, kan worden vastgesteld dat over de jaren 2012-2015 de gemiddelde doorlooptijd 36-37 weken was (http://www.jaarverslagrechtspraak.nl/verslag/doorlooptijden-bestuursrecht, laatste tabel, geraadpleegd op 19 oktober 2016). Voor de Afdeling geldt een gemiddelde doorlooptijd voor hoofdzaken van de algemene kamer in de periode 2012-2015 van tussen de 32 en 36 weken (http://jaarverslag.raadvanstate.nl/bedrijfsvoering-en-cijfers/cijfers-grafieken/bestuursrechtspraak-in-cijfers/, geraadpleegd op 19 oktober 2016). Onduidelijk is of de gevallen waarin de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is een langere gemiddelde doorlooptijd kennen. Ook is onduidelijk wat de gemiddelde doorlooptijd bij de rechtbanken en ABRvS specifiek voor omgevingszaken bedroeg, met name met betrekking tot complexe omgevingsvergunningen die een goede vergelijking kunnen opleveren voor de broeikasgasemissievergunning (waarvoor immers eveneens complexe milieutechnische afwegingen moeten worden gemaakt). Desalniettemin valt uit deze cijfers de voorzichtige conclusie te trekken dat beroep in twee instanties waarschijnlijk in de praktijk voor langere doorlooptijden zal zorgen (aangezien de doorlooptijd van de Afdeling bovenop die van de rechtbank zal komen en er bovendien met de termijnen voor het instellen van hoger beroep rekening moet worden gehouden).
Thurlings 2016b, waarin ik wel een slag om de arm hield in verband met de mogelijke snellere geschilbeslechting door de Afdeling. In dit proefschrift is naar voren gekomen dat de Afdeling over het algemeen snellere doorlooptijden kent dan de rechtbanken, en beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling om die reden dus verdedigbaar is in het licht van het gelijkwaardigheidsbeginsel.
Het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft de vraag of de rechtsbeschermingsbepalingen gelijkwaardig worden toegepast op vorderingen die worden gebaseerd op schendingen van de implementatiebepalingen van de Richtlijn (zoals het beroepsrecht van een belanghebbende bij het ten onrechte verlenen van een broeikasgasemissievergunning), als op vorderingen die worden gebaseerd op schendingen van nationaal recht (zoals het beroepsrecht van een belanghebbende bij het ten onrechte verlenen van een omgevingsvergunning). Een en ander voor zover de vorderingen eenzelfde voorwerp en oorzaak hebben.1 De jurisprudentie van het Hof van Justitie wijst er daarbij op dat de nationale voorschriften gelijkelijk moeten worden toegepast op vorderingen die zijn gebaseerd op schendingen van het EU-recht.2
De rechtsbescherming tegen schendingen van bepalingen in de Wet milieubeheer wordt geregeld in artikel 8: 6 lid 1 jo bijlage 2, artikel 2 Awb jo artikel 20.1-20.5a Wm. Ingevolge artikel 8: 6 lid 1 jo bijlage 2, artikel 2 beslist de Afdeling in eerste en enige aanleg op beroepen tegen besluiten op grond van de Wet milieubeheer. Hieronder vallen dus ook beroepen tegen besluiten op grond van de implementatiebepalingen van de Richtlijn ETS. Ten aanzien van een bestuurlijke boete, of de opneming van de naam van de overtreder in een publicatielijst (naming & shaming) staat eerst beroep bij de Rechtbank Den Haag open.3
Ingevolge deze regeling geldt dus ook dat ten aanzien van het besluit inzake de aanvraag voor een broeikasgasemissievergunning, slechts beroep in één instantie openstaat, namelijk bij de Afdeling. Ten aanzien van de omgevingsvergunning voor het oprichten, het veranderen van de werking, of het in werking hebben van een inrichting, staat echter beroep in eerste aanleg bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling open.4 Het is verdedigbaar te stellen dat de omgevingsvergunning voor deze activiteiten een soortgelijk doel dient als de broeikasgasemissievergunning: het reguleren van de milieubelastende activiteiten van inrichtingen.5 In zoverre lijken de beroepsmogelijkheden in het kader van het ETS dan ook op gespannen voet te staan met het gelijkwaardigheidsbeginsel. Dezelfde redenering gaat op voor andere besluiten op grond van de Wabo die gelijkwaardig zijn aan besluiten inzake het ETS, maar waarbij ten opzichte van het ETS-besluit slechts één rechtsgang geopend is.
Hiertegen kan worden ingebracht dat een beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling geen schending oplevert van het gelijkwaardigheidsbeginsel, aangezien de Afdeling moet worden gezien als een specialistisch rechtscollege. Door in eerste en enige aanleg beroep bij de Afdeling open te stellen kan meteen het volledige geschil aan dit specialistische rechtscollege worden voorgelegd. Bovendien wordt daarmee de trechterwerking tussen eerste aanleg en hoger beroep vermeden. Die trechterwerking zou anders tot gevolg kunnen hebben dat een geschil niet meer in volle omvang bij het meest specialistische rechtscollege is voor te leggen.6 Mijns inziens gaat een dergelijke redenering echter niet op. Wat betreft de ontwijking van de trechterwerking, kan erop worden gewezen dat de beroepspartijen dit zelf in de hand hebben. Zolang zij ervoor zorgen dat het geschil in zijn volledige omvang in eerste aanleg wordt voorgelegd aan de rechtbank, kunnen zij vervolgens de uitspraak van de rechtbank aanvechten voor zover zij zich daar niet in kunnen vinden. In zoverre is de rechtsbescherming dan niet minder omvangrijk, en wellicht juist omvangrijker, 7dan bij beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling. Voor zover partijen berusten in de uitspraak van de rechtbank door geen (incidenteel) hoger beroep in te stellen is er evenmin een probleem, omdat tussen partijen in zoverre kennelijk geen geschil meer bestaat. Voor zover er wordt gewezen op de specialistische kennis van de Afdeling, kan naar analogie worden gewezen op de overweging van de regering bij het Wabo-wetsvoorstel om beroep in twee instanties mogelijk te maken bij omgevingsvergunningen. De regering was destijds kennelijk van oordeel dat rechtbanken voldoende in staat zijn complexe milieuzaken te beoordelen. Ik zie niet in waarom ditzelfde argument niet zou opgaan voor de broeikasgasemissievergunning:
‘Ook inhoudelijk is er geen reden om aan te nemen dat de rechtbanken de beslechting van milieugeschillen niet zouden aankunnen. Tegen allerlei soorten besluiten met grote gevolgen voor de fysieke leefomgeving, zoals vrijstellingen van bestemmingsplannen kan in twee instanties worden opgekomen. De rechtbanken kwijten zich adequaat van deze taak. De nu nog ontbrekende deskundigheid inzake milieugeschillen moet in korte tijd kunnen worden opgebouwd.’8
De procedure bij de Afdeling in eerste en enige aanleg kan echter wel worden verdedigd met een beroep op de standaardoverweging van het Hof dat de nationale rechter ‘objectief en abstract moet nagaan, of de betrokken voorschriften vergelijkbaar zijn gelet op hun rol in de gehele procedure, het verloop van die procedure en de bijzondere kenmerken van de voorschriften’.9 Er moet op worden gewezen dat door de unieke eigenschappen van het ETS, zoals de jaarlijkse nalevingscyclus,10 een snelle en gespecialiseerde afdoening wenselijk is. Als er vervolgens wordt gekeken naar de doorlooptijdcijfers van de Afdeling en de rechtbanken, is het aannemelijk dat een procedure in eerste en enige aanleg voor de Afdeling (aanzienlijk) sneller zal zijn afgerond.11
Om die reden kan, anders dan ik eerder in de literatuur heb verdedigd,12 de procedure in eerste en enige aanleg voor de Afdeling ook in het licht van het gelijkwaardigheidsbeginsel stand houden.