4.8.2 Het OM en de verhouding tot de Minister van Justitie

Het om is voor de uitoefening van zijn taken verantwoording schuldig aan de Minister van Justitie, die algemene en bijzondere aanwijzingen kan geven betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het om, waaronder bevelen tot vervolging of juist het achterwege laten daarvan (artikel 127ro). Voor deze aanwijzingen bestaat een zware procedure, waarbij het College van procureurs-generaal de kans krijgt te reageren en, als het een aanwijzing tot niet opsporen of vervolgen betreft, ook het parlement geïnformeerd wordt (artikel 128ro). De aanwijzingen kunnen aan alle leden van het om zijn gericht, maar de minister is verplicht het College in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze kenbaar te maken als het een aanwijzing inzake opsporing of vervolging betreft (artikel 128 lid 1ro). Omtrent de uitoefening van de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid zijn verder enkele waarborgen geschapen, zoals schriftelijkheids- en motiveringsvereisten (artikel 128 leden 2, 3 en 4ro), en de bepaling dat een aanwijzing in het procesdossier moet worden gevoegd (artikel 128 lid 5ro). Wanneer het een negatieve aanwijzing betreft, dus om niet op te sporen of te vervolgen, zal er geen procesdossier zijn dat ter beoordeling aan de rechter wordt voorgelegd, en daarom moeten in zo’n geval de beide Kamers der Staten Generaal van de voorgenomen aanwijzing in kennis worden gesteld (artikel 128 lid 6ro). De inhoud van deze aanwijzingen van de minister wordt niet door de wet beperkt, waarbij is aangesloten bij de in beginsel ongelimiteerde politieke verantwoordelijkheid van de minister van Justitie voor het handelen van het om.1 In het algemeen wordt echter aangenomen dat de minister van zijn aanwijzingsbevoegdheid in individuele zaken uiterst terughoudend gebruik moet maken, terwijl tegen inmenging in de beleidssfeer veel minder bezwaren bestaan.2 In de praktijk maakt de minister van zijn aanwijzingsbevoegdheid vrijwel nooit gebruik. Deze bevoegdheid is echter bepalend voor de verhouding tussen minister en om, omdat ze bij elk overleg tussen de minister en het College van procureursgeneraal op de achtergrond aanwezig is.

Over het gebruik van zijn aanwijzingsbevoegdheid is de Minister van Justitie verantwoording schuldig aan het parlement. Het parlement kan wanneer het dat nodig vindt de minister om opheldering verzoeken, en de minister is verplicht om de gevraagde inlichtingen te verschaffen (artikel 68 Gw). Wanneer het optreden van de minister niet de goedkeuring van het parlement kan wegdragen, en het vertrouwen in de minister wordt opgezegd, is de minister krachtens ongeschreven staatsrecht verplicht zijn portefeuille ter beschikking te stellen. De minister kan zowel over het algemene beleid als over individuele zaken ter verantwoording worden geroepen, maar deze vorm van controle is negatief: alleen wanneer het parlement actief een kwestie aan de orde stelt is de minister gehouden zich nader te verklaren. Daardoor wordt de minister slechts voor die zaken ter verantwoording geroepen, waarbij het in de ogen van de volksvertegenwoordigers van belang is om opheldering te verkrijgen.

Onder andere vanwege het bestaan van de vrijwel ongeclausuleerde aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Justitie, is er in de literatuur veel discussie geweest over de vraag hoe het om moet worden gekarakteriseerd. Sommigen leggen de nadruk op de bestuurlijke taken van het om, zoals het vaststellen van beleid inzake opsporing en vervolging en het coördineren van de rechtshandhaving. Anderen benadrukken de beslissingen die leden van het om in individuele gevallen nemen, en leiden daaruit af dat het om veel sterker een rechterlijk, ‘magistratelijk’ karakter heeft. En ten slotte plaatsen velen het om tussen rechterlijke en uitvoerende macht in, omdat het om veel trekken van beide zou hebben.

Argumenten voor de opvatting dat het om vooral een rechterlijk karakter heeft zijn onder meer te vinden in de Grondwet, die impliciet de rechterlijke macht in tweeën verdeelt. In artikel 116 en 117 Gw wordt gesproken van ‘leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast’. Dat geeft aan dat er ook leden van de rechterlijke macht zijn die niet met rechtspraak zijn belast. Dat de leden van het om daartoe behoren blijkt expliciet uit artikel 1ro, waarin de leden van het om die in dat artikel in sub b onder 4, 5 en 6 worden genoemd volgens sub c niet behoren tot de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast. De wet belast de leden van het om dus niet met rechtspraak, maar zij zijn wel rechterlijke ambtenaren.

Volgens de Awb is het om echter een bestuursorgaan: het is een orgaan van een rechtspersoon volgens publiekrecht ingesteld (artikel 1:1 lid 1 onder a Awb) en het valt niet onder de uitzondering dat organen die met rechtspraak zijn belast geen bestuursorgaan zijn (artikel 1ro). Teneinde de Awb niet van toepassing te laten zijn op de handelingen van het om is er een bijzondere uitzondering gemaakt in artikel 1:6 Awb: de hoofdstukken 2 tot en met 8 en 10 van de Awb zijn daarin niet van toepassing verklaard op de opsporing en vervolging van strafbare feiten, en de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. De handelingen van het om die niet onder de uitzondering van artikel 1:6 Awb vallen, zijn dus onderworpen aan het bestuursprocesrecht zoals dat in de Awb is neergelegd. Alle handelingen zijn echter onderworpen aan de hoofdstukken 1, 9 en 11, waarvan in dit verband alleen hoofdstuk 9 van belang is: dat ziet op klachtbehandeling door bestuursorganen zelf en door de Nationale ombudsman.