Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/2.I.B:B. ONTWIKKELINGEN NA 1598 EN FRIMAIREWET

Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/2.I.B

B. ONTWIKKELINGEN NA 1598 EN FRIMAIREWET

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Alom in de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden1 werd de in 1598 ingevoerde veertigste penning als ‘overdrachtsbelasting’ bekend en berucht.2 Diverse steden hebben zich tegen de invoering verzet.3

Vanaf 1 januari 1795, de aanvangsdatum van de Bataafse Republiek, 4 ondernam de (Eerste) Nationale Vergadering, als vervanger van de Staten-Generaal, pogingen tot samenstelling van een nieuwe ‘constitutie’ voor de Bataafse Republiek, waarin tevens geregeld werd dat de bestaande provinciale belastingen op termijn zouden overgaan tot ‘nationale middelen’. Een stelsel van algemene belastingen, waaronder een nationaal klein zegel, naar het voorbeeld van de Ordonnantie uit 1598, zou worden ingevoerd. In de vergadering van 8 augustus 1797 werd de ontwerp-constitutie bij stemming afgewezen.5 Met name de unitaristen, die een eenheidsstaat voorstonden, stemden tegen. Omdat de vergadering slechts een mandaat had van anderhalf jaar, werd deze in september 1797 ontbonden. Een Tweede Nationale Vergadering kreeg de vervolgopdracht.

Op 19 januari 1798 werd in de (Tweede) Nationale Vergadering een besluit genomen omtrent de beginselen die ten grondslag moesten liggen aan een nieuwe staatsregeling. Een tweede poging na het verwerpen van de plannen in augustus 1797 derhalve. Opvallend was dat nu geen centralisatie van de belastingen voorgenomen was: de gewestelijke belastingen bleven bestaan. Wel diende het overgrote deel van de belastinginkomsten door de gewestelijke besturen gestort te worden in de nationale schatkist.67 Ook dit voorstel zou niet worden aangenomen: op 22 januari 1798 pleegden de unitaristen, gesteund door de Franse regering, een staatsgreep. Zij zuiverden de Nationale Vergadering van hun tegenstanders. De overblijvenden verklaarden zich als ‘de wettige Constitueerende Vergadering representeerende het Bataafsche volk’ en vernietigden het reglement van de Nationale Vergadering. Een Uitvoerend Bewind van vijf personen zou belast worden met het bestuur. Totdat dit gremium was gekozen, bleven de plaatselijke en gewestelijke besturen in stand, maar slechts als administratieve organen, onderworpen aan de Constitueerende Vergadering.

De invoering van een algemene belasting, geldend voor de gehele Republiek, keerde terug op de politieke agenda. Op 19 februari 1798 presenteerden de heren J. Hora Siccama en B. van Rees een uitgewerkt plan voor het ontwerpen van de constitutie. Onderdelen van dit plan waren een heffing van een ‘reëele belasting’ op huizen en landerijen, alsmede een grondbelasting op gebouwen ter grootte van 1% van de waarde. De bestaande grondbelasting op landerijen zou gehandhaafd blijven.

Op 17 maart 1798 diende de commissie een ontwerp-constitutie bij de Constitueerende Vergadering in, waar het met algemene stemmen werd aangenomen. Op 23 april van dat jaar werd de definitieve Staatsregeling aangenomen. Op het terrein van de algemene belastingen bevatte artikel 210 van de Staatsregeling de bepaling dat binnen één jaar na de eerste zitting van het Vertegenwoordigend Lichaam8 door het Uitvoerend Bewind een nieuw stelsel van algemene belastingen moest worden ingediend, op de grondslagen zoals opgenomen in het betreffende artikel. Op onderdelen werd daarbij afgeweken van het plan van Siccama en Van Rees. Zo diende de belasting op onroerende goederen in de gehele republiek op gelijke wijze naar de waarde belast te worden.9Artikel 211 van de Staatsregeling bepaalde voorts dat de nieuwe belastingen uiterlijk binnen twee jaar na aanneming van de Staatsregeling ingevoerd moest worden.

Ter voldoening aan deze laatste verplichting werd in juli 1799 door het Uitvoerend Bewind een brief aan het Vertegenwoordigend Lichaam gericht, waarin een nieuw stelsel van algemene belastingen werd gepresenteerd.10 Het Vertegenwoordigend Lichaam benoemde vervolgens een commissie van negen leden die het voorgestelde belastingstelsel nader diende te onderzoeken. Deze commissie ontwierp, parallel aan het onderzoek van het belastingstelsel, tevens een eigen versie van een belastingstelsel, dat echter op hoofdlijnen nagenoeg geheel overeenkwam met het door de commissie onderzochte voorstel.11 Na beraadslaging besloot het Vertegenwoordigend Lichaam op 25 maart 1801 tot invoering van een algemeen belastingstelsel.12

Op 16 maart 1801 werd de Staatsregeling uit 1798 vervangen door een gewijzigde versie. In artikel 57 van deze nieuwe regeling was opgenomen dat de bestaande wijze van belastingheffing in de voormalige Gewesten13 gehandhaafd zou blijven, maar herziening of wijziging van de diverse belastingen door middel van het opleggen van soortgelijke algemene belastingen was te allen tijde mogelijk.

Ook de Staatsregeling uit 1801 was geen lang leven beschoren. De invloed van Frankrijk op de Bataafse Republiek nam steeds verder toe. Napoleon wenste een eenhoofdig gezag over de republiek in het leven te roepen. Daartoe benoemde hij R.J. Schimmelpenninck, die op 29 april 1805 als Raadspensionaris werd benoemd, een functie die het staatsbewind verving. De nieuwe bestuursstructuur was omschreven in een nieuwe Staatsregeling, ingediend door Schimmelpenninck, begin 1805 goedgekeurd door Napoleon en op 26 april 1805 als Staatsregeling afgekondigd.14 Een van de wapenfeiten van de nieuwe bewindsman was het op 20 juni 1805 presenteren van een ‘plan van algemeene belastingen’, ontworpen door I.JA Gogel.15 Bij besluit van 12 juli 180516 werd het plan vastgesteld. Het nieuwe stelsel moest zowel de diverse departementale belastingen als de verschillende buitengewone heffingen vervangen. Tot de algemene belastingen behoorde tevens een belasting op alle onroerend goed, geheven naar de waarde van die goederen.

Door de invoering van de algemene belastingen was op 28 november 1805 de tijd rijp om afscheid te nemen van de veertigste penning van 1598. In de Ordonnantie op het middel van het Klein Segel17werd dan ook een eind gemaakt aan deze aloude belasting. In de Ordonnantie, die deel uitmaakte van de Stelselwet, werd onder meer bepaald, dat de overdrachtsbelasting vanaf 1 januari 1806 in de gehele Bataafse Republiek geheven zou worden in de vorm van een zegelrecht18. Transportakten dienden op gezegeld papier te worden opgemaakt.19 De hoogte van het zegel was evenredig aan de ‘koopprijs’. Er was sprake van een trapsgewijze opbouw van het belaste bedrag en het daaraan gekoppelde zegel, hetgeen resulteerde in een belasting van ongeveer 3%.20 Het ‘evenredig recht’ werd geheven op de ‘opdragt’: de overschrijving van het contract van overdracht in de registers van het plaatselijk gerecht.21

Het bewind van Schimmelpenninck zou echter niet lang duren. Napoleon wilde Nederland tot een koninkrijk omvormen en sloot op 24 mei 1806 een verdrag met de vertegenwoordiging van de Bataafse Republiek, waarbij keizer Napoleons jongere broer, Lodewijk, 22 met ingang van diezelfde datum tot koning der Nederlanden werd gekroond. Op 7 augustus van datzelfde jaar kondigde de nieuwe koning een ‘constitutie voor het Koningrijk Holland’ af. Op het terrein van de belastingen zette Lodewijk de door Schimmelpenninck ingeslagen weg voort. Op 1 juli 1810 deed Lodewijk afstand van de troon ten behoeve van zijn zoon.23

De Franse Revolutie in 1789 bracht in Frankrijk een grote vereenvoudiging van het bestaande systeem van belastingheffing.24 Allerlei verschillende rechten en formaliteiten (zoals de rechten van insinuatie en controle)25 werden afgeschaft en maakten plaats voor één formaliteit van registratie, die verplicht was voor notariële en onderhandse akten, houdende overdracht van het onroerend goed.26 Dit registratierecht werd ingevoerd door de Wet van 22 frimaire an VII.27 Deze Franse registratiewet genoot bekendheid onder de naam ‘Frimairewet’.

Bij keizerlijk decreet van 9 juli 1810, 28 acht dagen na de abdicatie door Lodewijk, werd Nederland ingelijfd bij Frankrijk.29 Gevolg van deze inlijving was dat, bij decreet van 21 oktober 1811, 30 vanaf 1 januari 181231 de (sterk vereenvoudigde) Franse wetgeving op de registratie in Nederland van kracht was.32 In verband met nadelige financiële gevolgen was afgezien van invoering per 1 januari 1811.33 De tarieven, die bij overdracht van onroerende zaken volgens de Frimairewet golden, waren aanzienlijk hoger dan de tarieven, die vóór de Franse inlijving gebruikelijk waren. Zo bedroeg het bedrag, dat aan registratierechten bij overdracht van onroerende zaken onder bezwarende titel betaald moest worden, 4% van de ‘koopprijs’.34 Daarnaast waren nog een vast zegelrecht en de overschrijvingskosten (7, 5%) verschuldigd.35

Toen in 1813 de onafhankelijkheid van Nederland hersteld was, 36 had dat niet meteen de vervanging van de Frimairewetgeving tot gevolg. Om verschillende, vooral praktische, redenen zag men er in het begin van het Koninkrijk der Nederlanden weinig heil in om de Frimairewet, voor zover deze niet betrekking had op het successierecht, 37 te vervangen. De belasting op overdracht van onroerende zaken bleef derhalve geheel volgens Frans model geheven, totdat een nadere voorziening zou worden getroffen, zo bleek uit het besluit van 23 december 1813.38 Om deze ‘nadere voorziening’ te kunnen treffen werd bij Koninklijk Besluit van 15 juli 1814 een staatscommissie ingesteld.39 Op 15 juli 1815 bracht deze commissie een rapport uit, waarin onder meer werd geadviseerd tot afschaffing van het registratierecht en vervanging door een zegelrecht gebaseerd op de oude Hollandse zegelordonnantiën.40 Het rapport bleef echter zonder gevolgen.41

Na 1815 werden door de Nederlandse wetgever diverse pogingen tot wijziging van het bestaande stelsel42 ondernomen, die zonder gevolg bleven.43 Wel werden de registratie-en zegelrechten meermalen gewijzigd, waarbij de wijzigingen meestal beperkt bleven tot verhogingen van de tarieven.44 Hoewel in 1838 in Nederland een nieuw Burgerlijk Wetboek werd ingevoerd, dat de Franse Code Civil verving, werd ook dat moment niet aangegrepen om tot vervanging van deze wet over te gaan.45 Dit ondanks het feit dat in het (recente) verleden meermaals de invoering van het nieuwe Burgerlijk Wetboek als reden voor uitstel van hervormingen op fiscaal gebied werd genoemd.46 Zoals dat meermalen in de geschiedenis van de belastingen gebleken is, vormden ook de registratie- en de zegelbelasting een te aantrekkelijke bron van inkomsten voor de overheid om snel tot afschaffing en vervanging over te gaan.

Wel werd in 1840 de ‘Wet omtrent den vrijdom van lasten, terzake van landontginningen en landverbeteringen’ uitgevaardigd.47 In deze wet werd voor een periode van twintig jaar na ontginning van de gronden een gehele vrijstelling en daarna nog eens gedurende twintig jaar een halve vrijstelling van verhoogde grondbelasting48 verleend.49

Voorts zijn er in de loop van de 19e eeuw enkele serieuze pogingen ondernomen om deze belasting wezenlijk te herzien. Zo werd in 1852 een aantal voorstellen tot belastinghervorming ingediend. Het wetsontwerp werd in de Tweede Kamer aangenomen, maar op 26 april 1852 door de Eerste Kamer met algemene stemmen verworpen.50 Daarnaast zijn er door de regering op 28 september 1863 bij de Staten-Generaal voorstellen ingediend om tot een meer aan de tijd aangepaste wetgeving van het registratierecht te komen, waarbij in de toelichting echter nadrukkelijk werd gesteld, dat ‘van een afschaffing der belasting, of van zoodanige wijzigingen daarin, welke op de opbrengst ervan een beduidenden invloed zouden kunnen uitoefenen intusschen met het oog op de behoeften der schatkist, althans in een reeks van jaren, onmogelijk sprake (kan) wezen, zonder een voldoend equivalent, ‘t welk de regeering niet weet aan te wijzen.’51

Nu de registratie in ‘velerlei verspreide, veelal onduidelijke, bestaande bepabngen’52 te vinden was, achtte de regering echter wel ‘hercodificatie’ van het registratierecht gewenst, waarbij men tegelijkertijd de registratie in overeenstemming kon brengen met de wetgeving op het terrein van het burgerlijk recht.53 Bovendien wilde men een zodanige wijziging in de tarieven doorvoeren, dat de acceptatie van het registratierecht onder de bevolking zou toenemen. Ook wilde men het registratierecht combineren met het recht van in- en overschrijving.

Niettegenstaande deze lovenswaardige bedoelingen bleek de kritiek vanuit de Tweede Kamer van de Staten-Generaal op de ontwerp-wetgeving, die in hoofdzaak het karakter van de Franse registratiewetgeving behield, groot te zijn. Ten aanzien van het onderdeel betreffende de overdracht van onroerende zaken werd vooral kritisch tegen het feit aangekeken, dat er nog steeds sprake was van een dubbele belasting, te weten het zegelrecht én het registratierecht.54 Daarbij werd nadrukkelijk de vraag aan de orde gesteld, of het toepassen van een proportioneel tarief bij overdracht van onroerende zaken nog wel te rechtvaardigen was, nu in de praktijk bleek dat duurdere huizen veel minder snel van eigenaar wisselden dan goedkopere. In dit verband vroeg men zich af of het uit een oogpunt van een rechtvaardige verdeling van de belastingdruk niet wenselijker zou zijn om de belasting op de overdracht van onroerende zaken te vervangen door een jaarlijkse heffing over de waarde van alle onroerende zaken. Alle kritiek heeft ertoe geleid dat van verdere behandeling in het parlement van het wetsontwerp werd afgezien.55

Op 19 september 1877 werd een nieuwe poging tot herziening gewaagd: op die datum werd een Ontwerp op Registratie en Successie ingediend bij de Tweede Kamer.56 Ook dit ontwerp heeft de parlementaire eindstreep niet gehaald. Wel werd in 1882 een partiële herziening van het registratierecht ingevoerd.57 Voor een algehele herziening van het registratierecht, hoe gewenst ook, bleek geen ruimte te bestaan.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.