Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/6.7.2:6.7.2 De toegang tot het emissieverslag

Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/6.7.2

6.7.2 De toegang tot het emissieverslag

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De Richtlijn ETS regelt dat informatie over onder meer het emissieverslag door de bevoegde autoriteit voor het publiek toegankelijk wordt gemaakt overeenkomstig Richtlijn 2003/4/EG. Het recht op inzage in een emissieverslag is geregeld in artikel 16.18 Wm, dat is ingevoerd ter implementatie van artikel 17 Richtlijn ETS. Feitelijk is dit recht op inzage echter aanzienlijk beperkt. Het recht op inzage gebaseerd op artikel 16.18 Wm kan namelijk worden beperkt op grond van artikel 10 lid 1 aanhef en onder c Wob.1 Dit volgt tevens uit de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2009: 2

De appellant (in casu Greenpeace) eiste inzage in het emissieverslag om zo de onderliggende gegevens van de broeikasgasemissies te kunnen achterhalen (het brandstofverbruik). Deze inzage werd door de directeur van de NEa in oprichting geweigerd. De Rechtbank Amsterdam had in eerste aanleg reeds overwogen dat informatie over het brandstofverbruik niet kwalificeerde ‘als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, maar als reguliere milieu-informatie.’ Om die reden kon inzage worden geweigerd op grond van artikel 10 lid 1 aanhef en onder c Wob (bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld), aldus de rechtbank.3 Zou de onderliggende informatie over het brandstofverbruik zijn gekwalificeerd als informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, dan hadden deze gegevens openbaar moeten worden gemaakt. Immers, in dat geval had artikel 10 lid 1 aanhef en onder c Wob geen toepassing kunnen vinden.4 De rechtbank baseerde haar uitspraak met name op de Memorie van Toelichting bij de implementatiewet voor de ETS-richtlijn en op de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus.5 De Afdeling bevestigde de uitspraak van de Rechtbank. 6Uit deze uitspraken volgt dus dat onderliggende gegevens die wel bepalend zijn voor de hoeveelheid emissies, maar niet zelf direct de emissies betreffen, niet onder de reikwijdte vallen van artikel 10 lid 4 Wob. Inzage kan dus worden geweigerd overeenkomstig artikel 10 lid 1 aanhef en onder c Wob.

Interessant in dat kader is dat de Afdeling geen prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie heeft gesteld, terwijl artikel 10 lid 4 Wob tevens Richtlijn 2003/4/EG implementeert. In die richtlijn wordt ten aanzien van informatie die betrekking heeft op emissies gesteld:

‘De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.’7

De Afdeling is, als een van de hoogste bestuursrechters van Nederland, in beginsel verplicht een prejudiciële vraag te stellen als de interpretatie van een EU-regel niet met zekerheid is vast te stellen.8 Geen prejudiciële vraag is nodig wanneer dezelfde vraag reeds eerder door het Hof is beantwoord (acte éclairé) of wanneer de interpretatie reeds op voorhand duidelijk is (acte clair).9 De vraag was destijds nog niet eerder door het Hof behandeld.10 In zoverre kan de uitspraak van de Afdeling dus niet verdedigd worden vanuit het perspectief van acte éclairé. De acte clair rechtspraak is hier wellicht wel op van toepassing. Immers, de zinsnede ‘informatie over emissies in het milieu’ moet wel erg breed worden geïnterpreteerd, wil daar ook de informatie over brandstofverbruik onder vallen. In dat kader kan worden gewezen op de analyse van Oliver, die overweegt dat deze beperking op de uitzonderingsregel restrictief moet worden geïnterpreteerd, omdat anders de bescherming van ‘bedrijfsgeheimen’ wel erg zou worden uitgehold.11 Ook de Afdeling gaat kennelijk van deze benadering uit.12

Toch gaat het Gerecht van de EU van een andere benadering uit. In een zaak aangespannen door Greenpeace Nederland en Pan Europe met een verzoek om milieu-informatie had de Commissie inzage in bepaalde informatie geweigerd. Ten aanzien van de vraag of ‘de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ als bedoeld in artikel 6 lid 1 Verordening (EG) 1367/2006 - de op de EU-instellingen van toepassing zijnde tegenhanger van ‘informatie over emissies in het milieu’ als bedoeld in artikel 4 lid 2 Richtlijn 2003/4/EG - werd het standpunt van verzoekers als volgt samengevat:

‘Volgens verzoekers ging de Commissie voorbij aan het uit artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 voortvloeiende vermoeden, aangezien de gevraagde informatie milieu-informatie over de uitstoot in het milieu betrof. De informatie die rechtstreeks verband houdt met de zuiverheid van glyfosaat, met name “de identiteit”, de hoeveelheid van alle daarin vervatte onzuiverheden en het analytische profiel van de controlepartijen en het onderzoek op basis waarvan deze stof is opgenomen in bijlage I bijrichtlijn 91/414, vormen dergelijke informatie, aangezien de toxische uitstoot ervan blijkt uit de productsamenstelling.’13

Ook in deze zaak betrof het dus onderliggende informatie, die relevant was voor de bepaling van de uitstoot, maar niet direct de hoeveelheid uitstoot zelf betrof. Relevant is ook de verdediging van de Commissie in deze:

‘Het begrip uitstoot dient om te beginnen, aldus de Commissie, eng te worden uitgelegd en is overeenkomstig de in 2000 door de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (EEG-VN) gepubliceerde implementatiegids voor het Verdrag van Aarhus (hierna: “implementatiegids”), een directe of indirecte emissie van stoffen uit installaties. Vervolgens, aldus de Commissie, betreft de gevraagde informatie niet de uitstoot in het milieu, daar de door de verschillende aanvragers van de opneming verstrekte en door intellectuele-eigendomsrechten beschermde informatie in het litigieuze document in bijzonderheden ingaat op de fabricagemethode van glyfosaat, waarbij de categorieën informatie die verzoekers wensen, niet kunnen worden onderscheiden of geïsoleerd van informatie over de fabricagemethode van de werkzame stof die het onderwerp zelf is van het litigieuze document.’14

De verdediging van de Commissie volgt daarmee in wezen dezelfde lijn als de uitspraken van de Rechtbank Amsterdam en de Afdeling. Deze redenering werd mede gebaseerd op de implementatiegids. Het Gerecht oordeelde echter dat juist de uitzondering op de toegang tot milieu-informatie beperkt moeten worden uitgelegd, en dat daarmee samenhangt dat het begrip ‘uitstoot in het milieu’ niet beperkt moet worden uitgelegd: ‘Voor een rechtsgeldige openbaarmaking volstaat [...] dat de gevraagde informatie voldoende direct de uitstoot in het milieu betreft.’15 De implementatiegids doet aan dat oordeel volgens het Gerecht niet af, aangezien aan deze gids geen bindende status toekomt.16

Het Gerecht geeft vervolgens een aantal handvatten waarmee kan worden bepaald of informatie voldoende direct de uitstoot in het milieu betreft. In dat kader is met name interessant dat het Gerecht van belang acht dat de gevraagde informatie ‘kon leiden tot bepaling van het niveau van uitstoot van [de] onzuiverheden in het milieu’.17 Samengevat kan uit het arrest het volgende worden afgeleid: omdat op basis van de gevraagde informatie verzoekers de uitstoot van emissies kunnen nagaan, houdt deze informatie voldoende direct verband met de uitstoot. Om die reden moet dergelijke informatie worden gekwalificeerd als informatie die de uitstoot in het milieu betreft.18 Wordt deze lijn doorgetrokken naar brandstofgegevens in emissieverslagen, dan kan wellicht hetzelfde worden geoordeeld. Immers, voor zover op basis van het brandstofverbruik de uitstoot van een exploitant kan worden bepaald, houdt deze informatie direct verband met de uitstoot. Het standpunt van Greenpeace in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling lijkt dan ook zeer goed verdedigbaar in het licht van het arrest van het Gerecht. Greenpeace overwoog immers:

‘Nu de openbaar gemaakte cijfers over de omvang van de emissies op basis van de gegevens betreffende het brandstofverbruik zijn berekend, moeten deze gegevens worden geacht betrekking te hebben op emissies in het milieu en kan de openbaarmaking daarvan derhalve niet op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob worden geweigerd, aldus Greenpeace.’19

Het arrest van het Gerecht is evenwel in hoger beroep op een cruciaal onderdeel vernietigd. Namelijk op het onderdeel dat informatie die voldoende direct de uitstoot in het milieu betreft kwalificeert als ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’.20 In dat verband zijn de overwegingen 80 en 81 van het arrest van het Hof relevant:

‘Onder het begrip “informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu” dient ook de informatie te vallen die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, op basis waarvan de bevoegde autoriteit het betrokken product of de betrokken stof heeft toegelaten, juist is, alsook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Uit overweging 2 van verordening nr. 1367/2006 blijkt immers in wezen dat de door die verordening gewaarborgde toegang tot milieu-informatie er met name tot strekt een meer doeltreffende deelname van het publiek aan de besluitvorming te bevorderen, zodat de verantwoordingsplicht van de bevoegde instanties voor de besluitvorming wordt vergroot en een bijdrage wordt geleverd tot de bewustmaking van de publieke opinie en de verkrijging van steun van de publieke opinie voor de genomen besluiten. Teneinde zich ervan te kunnen vergewissen dat de beslissingen van de op milieugebied bevoegde autoriteiten gerechtvaardigd zijn en om doeltreffend deel te nemen aan het besluit-vormingsproces inzake milieuaangelegenheden, dient het publiek echter toegang te hebben tot de informatie die het in staat stelt na te gaan of de emissies correct zijn beoordeeld, en dient het in staat te worden gesteld redelijkerwijs te begrijpen hoe bedoelde emissies het milieu negatief kunnen beïnvloeden.

Hoewel, zoals in punt 55 van het onderhavige arrest is uiteengezet, het begrip “informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu” niet restrictief hoeft te worden uitgelegd, valt daarom echter nog niet alle informatie die om het even welk - zelfs direct - verband met emissies in het milieu vertoont, onder dat begrip. Zou dat begrip aldus worden opgevat dat het betrekking heeft op dergelijke informatie, zou het immers het begrip “milieu-informatie” in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), van verordening nr. 1367/2006 grotendeels uithollen. Een dergelijke uitlegging zou aldus de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde mogelijkheid voor de instellingen om te weigeren milieu-informatie openbaar te maken omdat een dergelijke openbaarmaking zou leiden tot de ondermijning van de bescherming van commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon, elke nuttige werking ontnemen en een bedreiging vormen voor het evenwicht dat de Uniewetgever heeft willen verzekeren tussen de doelstelling van transparantie en de bescherming van die belangen. Zij zou ook op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bescherming van de door artikel 339 VWEU gewaarborgde geheimhoudingsplicht.’21

Het Hof gaat dus uit van een ruime uitleg van ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’, maar wel een die restrictiever is dan die van het Gerecht. De zaak is op dit punt terugverwezen naar het Gerecht, verdere ontwikkelingen moeten worden afgewacht.22 Uit deze overwegingen is in ieder geval niet ondubbelzinnig op te maken of een emissieverslag al dan niet kwalificeert als ‘informatie over emissies in het milieu’ als bedoeld in artikel 4 lid 2 Richtlijn 2003/4/EG. Uit deze rechtspraak van het Gerecht en het Hof kan in ieder geval worden afgeleid dat van een acte clair in de procedure voor de Afdeling dus geen sprake is geweest. Het had dan ook op de weg van de Afdeling gelegen over de reikwijdte van het begrip ‘emissies in het milieu’ van artikel 4 lid 2 Richtlijn 2003/4/EG prejudiciële vragen te stellen.

Mijns inziens volgt uit de overweging ‘[t]eneinde zich ervan te kunnen vergewissen [...] dient het publiek echter toegang te hebben tot de informatie die het in staat stelt na te gaan of de emissies correct zijn beoordeeld’,23 in ieder geval dat het emissieverslag ten dele toegankelijk moet worden gemaakt. Immers, het monitoringsplan an sich geeft slechts de berekenings- en meetmethoden voor emissies en is daarmee onvoldoende om vast te stellen of emissies door de bevoegde autoriteit correct zijn vastgesteld. Daarvoor kunnen nadere gegevens, zoals het brandstofverbruik, cruciaal zijn. In zoverre kunnen deze gegevens worden gekwalificeerd als ‘informatie over emissies in het milieu’ als bedoeld in artikel 4 lid 2 Richtlijn 2003/4/EG, hetgeen zou verplichten tot openbaarmaking van deze informatie.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.