54.3 De Awb als hulpmiddel… of hinderpaal?

In deze paragraaf gaan wij in op de vraag welke aspecten van de Awb respectievelijk bijdragen en afdoen aan een gevoel van ervaren procedurele rechtvaardigheid. Dit doen wij door te kijken naar zowel de wetsartikelen zoals opgenomen in de Awb, de rechtsbeginselen die in het bestuursrecht een belangrijke rol spelen en door te kijken naar de verhouding tussen burger en overheid als zodanig.

De invoering van de Awb had indertijd niet alleen als doel om bestuursrechtspraak te codificeren, maar beoogde ook het reeds geldende recht eenvoudiger en beter toegankelijk te maken.1 Door het aantal regels te verminderen en een uniform begrippenkader en uniforme procedures te hanteren, werd bijvoorbeeld beoogd dat bestuursorganen minder fouten zouden maken bij het toepassen van de regels en dat er door beter inzicht in het geldende recht minder vaak bezwaar en beroep zou worden ingesteld.2 Ook was de hoop dat door het deregulerend en codificerend karakter van de Awb relaties tussen burgers en het bestuur aanmerkelijk doorzichtiger zouden worden, waardoor bovendien de onderlinge communicatie zou vergemakkelijken. Misverstanden en conflicten als gevolg van onduidelijkheid over de regels zouden verminderd kunnen worden, terwijl de uitleg die de rechter aan de regels zou geven een breder effect zou kunnen sorteren.3 En als het dan toch tot conflicten tussen burger en overheid zou komen, werd het van belang geacht dat de burger ook zonder advocaat zou moeten kunnen procederen.

Dat de Awb uniforme regels hanteert voor besluitvorming (hoofdstuk 3 en 4) en het procesrecht (hoofdstuk 6, 7 en 8) helpt burgers het verloop van procedures beter te voorspellen dan wanneer er voor ieder bestuursrechtelijk deelterrein verschillende procedures zouden worden ontworpen.4 Consistentie in het bestuursrecht dient niet alleen waarden als rechtsgelijkheid en rechtszekerheid,5 maar is ook van groot belang voor de door de burger beleefde rechtvaardigheid. Zoals hierboven genoemd, is consistentie in tijd (deze procedure is dezelfde als die ik een jaar geleden bij dit bestuursorgaan heb doorlopen) en tussen personen (mijn buurman krijgt te maken met precies dezelfde procedures als ik) een belangrijk criterium op basis waarvan burgers de rechtvaardigheid van procedures beoordelen.6

De bestuursrechtelijke wetgeving wordt echter naar de ervaring van velen steeds complexer en minder begrijpelijk.7 Alleen al de hoeveelheid complexe materiële regels die bepalen of iemand recht heeft op een uitkering, toeslag, subsidie of vergunning maken dat burgers – in het bijzonder die zonder rechtsbijstand – verward raken in een kluwen van regels.8 Dit alles hoeft niet zonder meer te leiden tot gevoelens van ervaren onrechtvaardigheid. Uit procedurele rechtvaardigheidsonderzoeken blijkt immers dat de wijze waarop complexe beslissingen en regels worden uitgelegd, een belangrijke rol speelt voor de ervaren rechtvaardigheid. Veel onderzoek is gedaan in arbeidsorganisaties, waar ontslagbeslissingen of ingewikkelde loonheffingsregelingen op een adequate manier door managers aan het personeel werden uitgelegd.9 Uit deze onderzoeken blijkt dat het van belang is wat voor soort uitleg er gegeven wordt. Mondeling gegeven uitleg zorgt er bijvoorbeeld voor dat diegene die uitleg geeft als gevoeliger en specifieker en de uitleg als adequater wordt ervaren dan wanneer de uitleg schriftelijk wordt gedaan.10 Bovendien lukt het rechtzoekenden beter om een inschatting van de ervaren oprechtheid van diegene die uitleg over de regels geeft als zij mondeling en face-to-face uitleg krijgen.11 Wij betogen hier dan ook dat deze onderzoeksresultaten belangrijke implicaties kunnen hebben voor de manier waarop met burgers in het bestuursrecht wordt omgegaan. Juist de complexe materiële regels van de Awb, die op burgers soms volstrekt willekeurig en onlogisch overkomen, zijn gebaat bij een eenduidige en simpele uitleg door bestuursorganen en bestuursrechters.

Belangrijk voor het huidige bestuursrecht is verder de grote betekenis die aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur wordt toegekend. Deze beginselen weerspiegelen een andere benadering van de verhouding tussen bestuur en burger dan in de opvatting van het bestuursrecht aanvankelijk gebruikelijk was. Niet langer presenteert het bestuur zich in een verticale verhouding ‘boven’ de burger met weinig tot geen inbreng van zijn zienswijzen. Hoewel het bestuur nog steeds gebonden is aan de regels van de wetgever en aan de resultaten van politieke besluitvorming, houdt het tegenwoordig meer rekening met de belangen van de besluitvorming betrokken burger zoals die burger deze zelf ziet. Daarvoor is een andere benadering van de burger met betere communicatie noodzakelijk.12

Een grondbeginsel voor het overheidsoptreden is dat besluiten worden genomen zonder aanzien des persoons.13 Steeds meer onderzoeken in het veld van procedurele rechtvaardigheid laten zien dat de ervaren neutraliteit van autoriteiten zoals bezwaarschriftcommissies of bestuursrechters, van groot belang is voor rechtzoekenden. Dat de zaak behandeld is door een onpartijdige geschilbeslechter, lijkt vooral in het bestuursrecht van groot belang zijn.14 Immers, juist in zaken waar de overheid zowel de geschilbeslechter als wederpartij is, is het voor rechtzoekenden van groot belang dat deze onpartijdigheid en neutraliteit gewaarborgd wordt. Over de neutraliteit van geschilbeslechters wordt in de Awb relatief weinig gerept. Hoewel uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het een grondbeginsel voor het overheidsoptreden is dat besluiten worden genomen zonder aanzien des persoons,15 heeft dat alleen gestalte gekregen in artikel 2:4 lid 1 Awb (Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid). Inderdaad, het beginsel van onpartijdigheid speelt in andere rechtssystemen een belangrijker rol dan in ons bestuursrecht.16

Zoals al eerder door Wever en Marseille geconstateerd,17 stelt artikel 7:5 van de Awb eisen aan diegenen die belanghebbenden horen, maar blijkt uit de parlementaire geschiedenis hoe belangrijk de wetgever het acht dat belanghebbenden door een onpartijdige en onafhankelijke commissie worden gehoord. Het is gewenst dat diegene die bij het bestreden besluit betrokken is geweest, niet ook de gang van zaken bij het horen bepaalt. Echter dient men zich er vanuit procedurele rechtvaardigheidsperspectief bewust van te zijn hoe de neutraliteit van de commissie die de hoorzitting doet wordt gepercipieerd op het moment dat de betrokken ambtenaar wél aanwezig is.

Natuurlijk kan dit de gedachtewisseling ook ten goede komen. De wetgever neemt echter met dit artikel wel aan dat neutraliteit niet met zich meebrengt dat het horen altijd geschiedt door een externe commissie. Verschillende empirische studies op dit vlak laten een paradoxaal beeld zien: hoewel blijkt dat bezwaarmakers neutraliteit en onpartijdigheid erg belangrijk achten, zijn zij zelden bewust van de precieze status van een bezwaarschriftprocedure18 en worden er geen significante verschillen in ervaren rechtvaardigheid gevonden tussen het gehoord worden door een externe of interne bezwaarschriftcommissie.19 Daarnaast kunnen hoorzittingen in bezwaar soms extra juridiserend werken door de ‘rechtbank-opstelling’ die met name met een externe commissie wordt gehanteerd, met aan de ene kant van de tafel de bezwaarmaker en aan de andere kant het bestuursorgaan.

Verder neemt het zorgvuldigheidsbeginsel een belangrijke plaats in het bestuursrecht in, wat zowel betrekking heeft op de voorbereiding van besluiten als op de besluitvorming zelf.20 Zo gaat artikel 3:2 lid 1 Awb over de vergaring van kennis omtrent relevante feiten en omstandigheden en omtrent de af te wegen belangen. Een goede voorbereiding van de zaak door een deskundige rechter speelt ook in procedurele rechtvaardigheidsonderzoeken een belangrijke rol.21 Ook in ons eigen onderzoek vroegen wij aan zowel eisers welke van de elf door ons gebruikte procedurele rechtvaardigheidscomponenten zij het belangrijkste achtten. Dertien procent van de ondervraagde eisers gaf aan dat het belangrijkste was dat de rechter hun zaak zorgvuldig had voorbereid.22 Dat dit door de ondervraagde bestuursrechters zelf niet als belangrijkste element werd geduid, was opvallend. Zij dachten dat het voor rechtzoekenden vooral van belang zou zijn dat zij hun verhaal konden doen en dat de rechter hier goed naar luisterde.23

De veranderende rechtsbetrekking tussen burger en bestuur valt vanuit een ervaren procedurele rechtvaardigheidsperspectief in beginsel toe te juichen. Immers, dat overheid en burger in een meer wederkerige relatie tot elkaar staan, betekent voor de burger dat hij meer ruimte krijgt zijn eigen inzichten en belangen naar voren te brengen.24 Het gevoel dat rechtzoekenden hun mening kunnen geven, waarmee zij in zekere mate controle kunnen uitoefenen over de procedure, en daarmee indirect de uitkomst, is één van de belangrijkste inzichten uit procedurele rechtvaardigheidsonderzoek.25

Deze wederkerige relatie wordt echter ook bekritiseerd.26 Een veelgehoord kritiekpunt is dat het gelijkwaardigheid impliceert, terwijl het nog steeds het door het bestuur eenzijdig opgelegde besluit is dat het uitgangspunt van een bestuursrechtelijke procedure vormt. In die zin is de invloed die partijen hiermee op de uitkomst kunnen uitoefenen een schijnwerkelijkheid. Gewaarschuwd wordt ook wel voor wat wij noemen het ‘dooie mus-effect’: partijen op zitting het gevoel geven dat hun mening ertoe doet en mee wordt genomen in de beslissing, maar vervolgens een beroep volledig ongegrond verklaren op louter juridische gronden kan juist een negatief effect sorteren voor de door partijen beleefde rechtvaardigheid en hun vertrouwen in het recht.27 Uit onderzoek van Boekema blijkt bovendien dat burgers die verrast worden door de uitspraak vaker hoger beroep instellen.28 Procedurele rechtvaardigheid heeft juist een negatieve relatie met het instellen van appel: naarmate de procedure bij de rechtbank als rechtvaardig wordt ervaren, wordt minder vaak geappelleerd.29 Zo stelt een respondent uit dit onderzoek: Ik was verrast door de uitspraak. […] De gemeente kwam ter zitting niet opdagen, en de rechter had ter zitting begrip voor mijn situatie. Maar in de uitspraak werd de onderbouwing van de gemeente voor juist aangezien, terwijl deze op vele punten niet juist was.30

De Awb biedt de bestuursrechter inderdaad weinig aanknopingspunten om verwachtingsmanagement ter zitting te plegen: de wet het kent geen bewijsrecht, geen bewijsopdrachten, geen voorlopig oordeel en geen stimulans voor schikken zoals het civiele recht dit wel kent. Sinds 2016 zijn er in het bestuursrecht echter professionele standaarden ingevoerd, waarin dit verwachtingsmanagement wordt gepromoot. Zo zet de bestuursrechter zich ervoor in dat partijen niet met onjuiste verwachtingen de zitting verlaten.31 Uit het onderzoek dat Marseille en collega’s onder bestuursrechters uitvoerden, blijkt echter dat bestuursrechters het lastig vinden op zitting de juiste verwachtingen wekken.32