10.2.2 Beoordeling

Er zijn redenen aan te voeren om te bepleiten dat de wetgever ook de interne kandidaatstellingsprocedure bij politieke partijen zou moeten reguleren. Een wettelijke regeling op dit gebied is verdedigbaar met het oog op de onmisbare rol die politieke partijen bij de verkiezingen spelen. Een regeling zou recht doen aan de specifieke rol van de kandidaatstelling in het verkiezingsproces. Het zijn in de praktijk immers de politieke partijen die de kandidatenlijsten inleveren: in hoofdstuk 4 werd duidelijk dat verkiezingen zonder politieke partijen binnen het huidige constitutionele kader in praktisch opzicht ondenkbaar zijn. Een lijstenstelsel op basis van evenredige vertegenwoordiging (zonder nadere onderverdeling in kiesdistricten) noopt groepen gelijkgestemde kandidaten ertoe om zich op landelijk niveau te organiseren, teneinde hun krachten te bundelen om kiezers te bereiken en overtuigen. Slechts diegenen die op een kandidatenlijst geplaatst worden, komen na de verkiezingen in aanmerking voor een Kamerzetel. De vraag wie Kamerlid wordt, wordt met andere woorden deels al tijdens de kandidaatstelling beantwoord.1 Wel moet daarbij de kanttekening geplaatst worden dat partijen inderdaad in essentie de volgorde van de kandidatenlijst bepalen, maar dat kiezers de mogelijkheid hebben om de lijstvolgorde te doorbreken door een voorkeurstem uit te brengen.2 Dit betekent dat de invloed van de kiezer op de samenstelling van de Tweede Kamer sowieso groter is dan in een gesloten lijstenstelsel, waar de door de partij vastgestelde lijstvolgorde leidend is.3

De onmisbare rol van partijen tijdens de kandidaatstellingsprocedure in een vertegenwoordigende democratie als de Nederlandse, biedt grond om te bepleiten dat deze kandidaatstellingsprocedure op zichzelf ook aan democratische uitgangspunten moet voldoen. Een van die uitgangspunten is het feit dat de burger wordt betrokken bij het vaststellen van de regels waaraan hij vervolgens zelf wordt gebonden.4 Het kiesrecht geeft burgers de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de samenstelling van de volksvertegenwoordiging. Men kan stellen dat deze invloed zich ook in de fase van interne kandidaatstelling bij politieke partijen moet kunnen doen gelden. Het waarborgen van deze invloed versterkt het algemene kiesrecht, omdat zij ervoor zorgt dat leden van politieke partijen hun passieve kiesrecht kunnen uitoefenen. Zij worden in staat gesteld om te bepalen wie zij willen kandideren. De regeling is daarmee tevens te beschouwen als een waarborg voor het uitgangspunt van gelijk kiesrecht. Voor kiezers maakt het immers niet uit bij welke partij zij zijn aangesloten, de uitoefening van het passieve kiesrecht is overal – in ieder geval tot op zekere hoogte – gelijkelijk gewaarborgd.5 Ten derde komt het belang van een (publiek) debat in beeld, waarin standpunten en meningen worden gewogen en bediscussieerd om tot de ‘beste’ beslissing te komen. Dit belang van deliberatie speelt zowel tijdens de verkiezingsprocedure als de daarop volgende besluitvorming door de gekozen volksvertegenwoordiging een grote rol. De mogelijkheid tot uitoefening van politieke participatierechten als de vrijheid van meningsuiting en de verenigingsvrijheid waarborgt dat eenieder aan dit debat kan deelnemen. Ook dit belang van een (publiek) debat biedt grond om regulering van de interne kandidaatstellingsprocedure van politieke partijen te bepleiten. De vaststelling van de kandidatenlijst is gebaat bij een deliberatief proces, waarin op basis van verschillende zienswijzen tot de ideale lijst wordt besloten. Het is in dat kader onwenselijk als die bevoegdheid bij één persoon of enkele personen rust.6

Duidelijk is dat een regeling omtrent intern democratische kandidaatstelling recht doet aan een aantal uitgangspunten dat aan vrije en eerlijke verkiezingen ten grondslag ligt. Om de wenselijkheid van een wettelijke regeling te beoordelen, is het echter ook zaak te onderzoeken wat de consequenties van een dergelijke regeling zouden zijn voor de uitgangspunten van vrije en eerlijke verkiezingen. Drie aspecten komen daarbij in beeld: (opnieuw) het algemene kiesrecht, de verenigingsvrijheid en het voor een democratie vereiste pluralisme. Deze aspecten worden hieronder verder uitgewerkt.

Een regeling die het stellen van kandidaten voorbehoudt aan groeperingen die de kandidatenlijst op democratische wijze tot stand hebben gebracht, vormt een beperking op het algemene kiesrecht. Zij schaft het systeem van ‘open kandidaatstelling’ af: niet langer is het iedere kiesgerechtigde burger toegestaan om een kandidatenlijst in te leveren. In plaats daarvan komt het recht alleen toe aan groepen kiezers, de facto de politieke partijen, die bovendien moeten kunnen aantonen dat de leden invloed op de samenstelling van de kandidatenlijst hebben gehad. Met andere woorden: verbondenheid aan een politieke partij wordt een voorwaarde waaraan kiesgerechtigde burgers moeten voldoen om zich te kunnen kandideren.

Tijdens de herziening van de Kieswet in 1989 kwam de vraag aan de orde of een alleenrecht voor politieke partijen om kandidaten te stellen in overeenstemming was met de artikelen 54 en 56 Grondwet, waaruit volgt dat uitsluiting van het kiesrecht slechts mogelijk is voor bepaalde categorieën strafrechtelijk veroordeelden en slechts in individuele gevallen door de rechter kan worden opgelegd. Volgens de regering zou een alleenrecht op kandidaatstelling voor politieke partijen daarmee op gespannen voet staan.7 Deze redenering miskent echter dat een dergelijk systeem niemand uitsluit van kiesgerechtigdheid, maar een drempel introduceert voor het kunnen uitoefenen van dat kiesrecht. Er bestaan reeds meer drempels voor het inleveren van kandidatenlijsten, zoals het indienen van voldoende ondersteuningsverklaringen, het betalen van een waarborgsom en het overleggen van instemmingsverklaringen van kandidaten. Het niet (of te laat) voldoen aan deze bepalingen kan leiden tot ongeldigheid van de kandidatenlijst. De ondersteuningsverklaringen en waarborgsom moeten serieuze kandidaturen bevorderen.8 Het fenomeen van de instemmingsverklaring deed zijn intrede om te voorkomen dat personen tegen hun wil op een lijst gezet werden en tegen te gaan dat personen op de lijst terechtkwamen die niet voornemens waren een zetel in te nemen.9 Hoewel deze laatste regeling toepassing vindt op het moment dat een kandidatenlijst wordt ingeleverd, heeft zij in feite ook betrekking op het tot stand komen van de lijst. In die fase moet er immers rekening mee worden gehouden dat slechts personen op de lijst voorkomen die ook daadwerkelijk voor de betreffende kandidatenlijst een Kamerzetel willen vullen. Los daarvan is een beperking in het kader van democratische kandidaatstelling duidelijk van een andere orde, nu zij betrekking heeft op de hoedanigheid van degene die de lijst indient. De overige drempels laten het systeem van open kandidaatstelling intact en leggen slechts procedurele eisen op. Een regeling omtrent democratische kandidaatstelling gaat echter verder, nu de interne structuur van een partij plots van belang wordt.

De regeling vormt daarnaast een beperking op de verenigingsvrijheid.10 Deze beperking kent meerdere aspecten. Zoals hierboven uiteengezet, zijn partijen naar huidig recht vrij in het vormgeven van hun kandidaatstellingsprocedure. Met een wettelijke regeling worden zij tot uniformiteit gedwongen. Daarnaast zal een regeling omtrent intern democratische kandidaatstelling betekenen dat de verenigingsvorm, die voor politieke partijen nu al gangbaar is, tot wettelijke norm wordt verheven. Naar huidig recht zijn partijen vrij in het kiezen van een rechtsvorm, zij het met de kanttekening dat slechts verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid voor naamsregistratie, overheidssubsidie en zendtijd in aanmerking komen. De verenigingsvorm ligt daarnaast voor de hand, omdat partijen in de regel ledenorganisaties zijn, waarbij deze vorm beter past dan, bijvoorbeeld, de vorm van een stichting. Toch gaat het verplichten van de verenigingsvorm een stap verder, nu verkiezingsdeelname daadwerkelijk afhankelijk wordt gemaakt van het zijn van een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid.

Vervolgens moet gewezen worden op de consequenties voor het in een democratie vereiste pluralisme. De democratie is gebaat bij een verscheidenheid aan opvattingen, die met behulp van vrijheid van meningsuiting en verenigingsvrijheid hun weg naar de kiezer vinden.11 Deze verscheidenheid aan opvattingen krijgt niet alleen gestalte door de verschillende politiek-ideologische opvattingen van partijen, maar uit zich ook in de verschillende organisatiestructuren van partijen. Elzinga wijst erop dat de inhoudelijke opvattingen en organisatiestructuur van een partij met elkaar kunnen samenhangen.12 Met het voorschrijven van een intern democratische kandidaatstellingsprocedure worden partijen zoals gezegd tot uniformiteit gedwongen, hetgeen aan pluralisme afbreuk doet. Wel is een nuancering op haar plaats, nu het hier slechts één aspect van het handelen van partijen betreft, te weten de kandidaatstelling. Voor het overige is een partij nog altijd vrij om – binnen de grenzen van het BW – haar eigen organisatiestructuur te bepalen en kan pluralisme daar nog altijd gestalte krijgen.13

Een wettelijke regeling omtrent de interne kandidaatstelling gaat er zoals gezegd van uit dat partijen, op grond van hun onmisbare democratische functie, ook zelf aan democratische uitgangspunten moeten voldoen. Het belang van democratie als uitgangspunt voor vrije en eerlijke verkiezingen is niet alleen gelegen in kiezersinvloed op de samenstelling van de volksvertegenwoordiging, maar ook in invloed van kiezers (in de hoedanigheid van partijleden) op de kandidaatstellingsfase, waarin zoals gezegd de vraag wie recht heeft op een Kamerzetel al in belangrijke mate wordt beantwoord. Een waarborg voor een intern democratische kandidaatstelling betekent dus een versterking van het democratieprincipe.

Daar tegenover staat de opvatting dat het democratische functioneren van partijen slechts gelegen is in de (verkiezings)strijd die partijen met elkaar aangaan. De interne organisatie van partijen is daarbij niet relevant.14 Op grond van deze tweede opvatting is een waarborg voor de invloed van partijleden op de kandidaatstelling dan ook niet nodig. Feit is immers dat kiezers die vinden dat een bepaalde politieke partij haar leden geen of onvoldoende invloed geeft op de kandidatenlijst, voldoende middelen ter beschikking staan om hun onvrede kenbaar te maken.15 Indien zij lid zijn van de partij, is opzegging van het partijlidmaatschap een optie, al dan niet gevolgd door het oprichten van een nieuwe partij die gelijkluidende politieke opvattingen huldigt, maar haar leden wél een stem geeft bij het aanwijzen van de verkiezingskandidaten. Degenen die geen lid zijn van de partij, zouden hun onvrede kunnen uiten door bij de verkiezingen niet op de partij te stemmen.

Volgens een dergelijke redenatie waarborgen de enkele toekenning van het kiesrecht en de vrijheid om een partij op te richten de invloed van kiezers op de kandidaatstelling. Met deze gedachtegang is het eindoordeel dus aan de kiezer, die zich dient uit te spreken tegen partijen zonder democratische kandidaatstellingsprocedure. Op deze opvatting is echter kritiek mogelijk. Een eerste constatering daarbij is dat deze procedure in de praktijk niet naar behoren functioneert. Daarbij komt de PVV in beeld: de partij haalde bij de afgelopen verkiezingen steevast vijftien zetels of meer, maar kent geen democratische kandidaatstellingsstructuur. Tussen 2012 en 2023 was de PVV steeds de grootste oppositiepartij in de Tweede Kamer, een teken dat het oordeel van de kiezer geen waarborg is voor het tegengaan van een ondemocratische kandidaatstelling. Bij de verkiezingen van 2023 werd de partij bovendien vervolgens de grootste. Ook de SGP, waar het bestuur de kandidatenlijst vaststelt, kent geen democratische kandidaatstellingsstructuur. De redenatie dat de kiezer zich heeft uit te spreken over de structuur van de partij, zou betekenen dat een ondemocratische kandidaatstellingsprocedure niet problematisch is op het moment dat de kiezer zich daar niet tegen uitspreekt. Dat is echter allerminst het geval. Feit blijft dan immers dat de partij haar leden het recht ontneemt om zich over de kandidaatstelling uit te spreken, terwijl die kandidaatstelling zoals gezegd allesbepalend is voor de samenstelling van de volksvertegenwoordiging.

Men zou daarbij kunnen beargumenteren dat een wettelijke regeling omtrent intern democratische kandidaatstelling een maatregel is die, naar Duits voorbeeld, in dienst staat van de weerbaarheid van de democratie. Mijns inziens is het echter niet nodig om de rechtvaardiging voor regels omtrent een democratische kandidaatstelling te vinden in de gedachte dat de democratie beschermd moet worden. Zij zou ook gevonden kunnen worden in het democratieprincipe zelf.16 Hierboven kwam immers al aan de orde dat verschillende aan de democratie ten grondslag liggende uitgangspunten grond bieden om te pleiten voor een waarborg voor intern democratische kandidaatstelling. Met de essentiële democratische rol van politieke partijen tijdens de kandidaatstellingsprocedure komen het belang van invloed van partijleden en van het plaatsvinden van een deliberatief proces in beeld. Een intern democratische kandidaatstelling is dus niet slechts gewenst wanneer deze door de kiezer wordt afgedwongen, maar kan worden afgeleid uit het democratieprincipe zelf. Een regeling daaromtrent kan gezien worden als maatregel om de democratie te versterken en haar van een bepaalde ‘kwaliteit’ te voorzien.17

Een principiële, wettelijke waarborg voor een intern democratische kandidaatstelling is mijns inziens dus geboden. Vervolgens rijst de vraag hoe deze regeling eruit zou moeten zien. Een vergelijking met het Duitse recht, dat een intern democratische kandidaatstelling vereist, ligt hierbij voor de hand. Het Bundeswahlgesetz (BWahlG) schrijft voor aan welke vereisten een door een partij ingediende kandidatenlijst moet voldoen en geeft partijen in dat kader een (in de partijstatuten te maken) keuze tussen kandidatenselectie door een vergadering van partijleden zelf of afgevaardigden van de partijleden.18 Een dergelijke waarborg voor beslissende invloed op het vaststellen van de kandidatenlijst zou ook in de Kieswet kunnen worden opgenomen.19 Een mogelijk nadeel van maximale invloed van partijleden op de interne kandidaatstelling is dat deze invloed leidt tot minder evenwichtige kandidatenlijsten.20 De invloed van partijleden zou er bijvoorbeeld voor kunnen zorgen dat niet de meest geschikte, maar de bekendste kandidaten een plek op de lijst krijgen. Het profiel van kandidaten binnen een partij kan meer gewicht in de schaal leggen dan de expertise van de betreffende personen, hetgeen gevolgen kan hebben voor het functioneren van het parlement.21 Deze onwenselijke situatie is tegen te gaan door bijvoorbeeld het partijbestuur een initiële volgorde te laten bepalen, die vervolgens aan de leden wordt voorgelegd.22

De Kieswettelijke regeling omtrent intern democratische kandidaatstelling zou zo vormgegeven moeten worden dat de Kiesraad, die de geldigheid van de kandidatenlijsten beoordeelt, de naleving van deze vereisten kan toetsen. Ook hier is een blik op het Duitse recht waardevol. Bij het indienen van de kandidatenlijst moeten partijen een verslag van de vergadering waarin de kandidatenlijst is vastgesteld, inleveren, waarmee de Kreiswahlausschuß en Landeswahlausschuß een rudimentaire controle kunnen uitvoeren op het volgen van de vereiste democratische kandidaatstellingsprocedure.23 Op een gelijksoortige manier zou een Nederlandse regeling ter zake vormgegeven kunnen worden. Een verdergaande controle, die bijvoorbeeld zou inhouden dat de Kiesraad controleert of de kandidaatstelling ook daadwerkelijk op de in het verslag opgenomen of door de partijstatuten vereiste manier is geschied, verhoudt zich niet met het formele karakter van de kieswettelijke kandidaatstellingsprocedure. Indien partijleden van mening zijn dat zij de hen toekomende invloed niet hebben kunnen uitoefenen, kunnen zij daartegen uiteraard wel zelf stappen ondernemen.

Een waarborg voor een intern democratische kandidaatstelling is alleen zinvol op het moment dat een partij leden toelaat. Opnieuw kan op de PVV gewezen worden. Deze partij bestaat uit twee leden, te weten partijleider Geert Wilders en de Stichting Vrienden van Geert Wilders, en laat in de praktijk geen andere leden toe.24 Zelfs als de partij zou voldoen aan kieswettelijke vereisten omtrent intern democratische kandidaatstelling en de beslissing daarover formeel gezien bij haar leden legt, wordt deze regeling uitgehold door het feit dat de partij geen nieuwe leden toelaat. Om dit bezwaar weg te nemen, zou met een democratische kandidaatstelling dus ook vereist moeten worden dat partijen zich voor nieuwe leden opstellen. Het is echter lastig te bedenken welke concrete eis daarvoor in de wet gesteld zou moeten worden. De wetgever kan partijen immers bezwaarlijk dwingen om feitelijk nieuwe leden toe te laten. Het is de partij zelf die in een concreet geval moet oordelen over de vraag of een nieuw lid moet worden toegelaten. Een optie zou zijn om, opnieuw naar Duits voorbeeld, een minimum aan openstelling voor nieuwe leden te waarborgen door te verbieden dat partijen een Aufnahmesperre hanteren.25 Verdergaande maatregelen, zoals een wettelijk vastgesteld minimumaantal leden, zijn een te grote beperking op de verenigingsvrijheid van partijen. Op het moment dat een partij überhaupt geen leden toelaat, wordt zij geacht in strijd te handelen met dit verbod. Bij het inleveren van de kandidatenlijst zou de Kiesraad daarmee opnieuw over een aanvullende, maar objectieve toetsingsmaatstaf beschikken bij het beoordelen van de kandidatenlijsten. Mocht de partij het in een voorkomend geval oneens zijn met het oordeel van de Kiesraad dat sprake is van een Aufnahmesperre, dan is het laatste woord in dezen aan de rechter.

Tot slot enkele opmerkingen over een in het oog springende bepaling van het conceptvoorstel voor de Wet op de politieke partijen (Wpp), dat eind december 2022 in internetconsultatie ging. Artikel 10 van het concept wil partijen ertoe verplichten om een aantal gegevens omtrent hun interne organisatie ‘op een algemeen toegankelijke wijze elektronisch openbaar’ te maken. Naast onder andere de procedure voor de benoeming van de leden van het partijbestuur en de voorwaarden die aan het lidmaatschap daarvan worden verbonden, wordt van partijen gevraagd om ‘de procedure voor de totstandkoming en samenstelling van de kandidatenlijst voor de verkiezingen’ te openbaren.26 In de toelichting bij het concept merkt de regering op dat partijen zich, gelet op hun democratische sleutelrol, idealiter intern democratisch hebben georganiseerd. Tot het wettelijk afdwingen van die interne partijdemocratie wil de regering echter, gelet op de noodzakelijke onafhankelijke positie van partijen, niet overgaan. In plaats daarvan wil de regering partijen verplichten tot transparantie, die leden en kiezers in staat moet stellen om ‘een mening te vormen over de manier waarop de partij is ingericht’.27 Openbaarheid zou de democratische legitimatie van partijen moeten versterken.

Er zijn geen redenen om tegen transparantie op dit gebied te pleiten. Van partijen mag verwacht worden dat zij hun onmisbare rol in het verkiezingsproces in alle openbaarheid vervullen. Daarnaast betrachten partijen in de regel al transparantie op dit gebied, door hun statuten op hun website te plaatsen. Het hierboven gesignaleerde probleem, dat het kiezersoordeel tekortschiet als waarborg voor een intern democratische kandidaatstelling, wordt met een wettelijke transparantieregeling echter niet opgelost. Sterker nog, deze opvatting moet nu zelfs een grondslag krijgen in de wet en benadrukt daarmee het bestaande probleem. Als de regering ook zelf de opvatting voorstaat dat partijen zich idealiter democratisch hebben georganiseerd (en blijkens de toelichting op het concept voor de Wpp is dat het geval), dan ligt een wettelijke regeling die daartoe verplicht, zoals ik hierboven uiteen heb gezet, in de rede. Het kiezersoordeel moet en kan voor interne partijdemocratie geen waarborg zijn.28