AB 2026/74:Indirecte toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij een overheidsvennootschap.

AB 2026/74

Indirecte toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij een overheidsvennootschap.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Essentie

Indirecte toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij een overheidsvennootschap.

Samenvatting

Het hof betrekt bij het voorgaande dat Uiterwaarde een zogenaamde overheidsvennootschap is. Zoals ’t Oude Veerhuis terecht stelt, wordt het handelen van Uiterwaarde overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid en de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm (art. 6:2 en 6:162 BW) op grond van artikel 3:12 BW mede ingekleurd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat Uiterwaarde geen bestuursorgaan is omdat zij niet is ingesteld op grond van publiekrecht en niet is bekleed met enig openbaar gezag, laat onverlet dat als een overheidslichaam een door hem gewenste taak laat uitvoeren door een door hem opgerichte overheidsvennootschap, de beoordeling van het handelen van deze overheidsvennootschap in zoverre niet wezenlijk anders zal zijn dan in het geval het overheidslichaam die taak zelf zou hebben uitgevoerd. Hoewel van rechtstreekse binding aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in een geval als dit geen sprake is, kunnen deze beginselen wel doorwerken in de verwachtingen die partijen redelijkerwijs mogen hebben van de overheidsvennootschap, zoals of deze (onvoorwaardelijke) toezeggingen kan doen of belangen afweegt met gevolgen voor de publiekrechtelijke besluitvorming, waar zij dergelijke besluitvorming niet zelf kan doorvoeren of in de hand heeft.

Partij(en)

Arrest in de zaak van:

B.V. Recreatiemaatschappij Rivierengebied, te Kerk-Avezaath, gemeente Buren, die hoger beroep heeft ingesteld en bij de rechtbank optrad als gedaagde, hierna: Uiterwaarde, advocaat: mr. J.M. Deveer,

tegen

1.

Veerhuis Heerewaarden V.O.F., in Heerewaarden, gemeente Maasdriel,

2.

Geïntimeerde 2,

en

3.

Geïntimeerde 3,

eisers, hierna: samen ’t Oude Veerhuis en geïntimeerden 2 en 3 afzonderlijk vennoot 1 en vennoot 2, advocaat: mr. S. Booij.

Uitspraak

1. Het verloop van de procedure in hoger beroep

1.1.

Naar aanleiding van het arrest van 23 januari 2024 heeft op 23 april 2024 een mondelinge behandeling bij het hof plaatsgevonden. Daarvan is een verslag gemaakt dat aan het dossier is toegevoegd (het proces-verbaal). Hierna hebben partijen het hof gevraagd opnieuw arrest te wijzen.

2. De kern van de zaak

2.1.

't Oude Veerhuis is sinds 2003 eigenaar van de horecagelegenheid ’t Oude Veerhuis aan de Veerstraat te Heerewaarden. ’t Oude Veerhuis exploiteert sinds 2005 een veer voor voetgangers en fietsers vanuit Heerewaarden naar de Lithse Ham, aan de overkant van de Maas.

2.2.

Uiterwaarde heeft als statutair doel onder meer het verrichten van uitvoerende en adviserende werkzaamheden ten behoeve van de openluchtrecreatie, die door de overheid worden aangemerkt als te behoren tot een terrein van belangenbehartiging dat de overheid zich als eigen zorg aantrekt. Uiterwaarde heeft drie aandeelhouders, te weten het recreatieschap Nederrijn, Lek en Waal, het natuur- en recreatieschap Lingegebied en het recreatieschap Overbetuwe. De drie recreatieschappen zijn overheidslichamen als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) en zijn opgericht door de gemeenten in de Betuwe.

2.3.

Bij brief van 10 november 2004 heeft ’t Oude Veerhuis aan Uiterwaarde onder meer het volgende geschreven:

“Wij zijn voornemens ’t Oude Veerhuis te renoveren (is in volle gang) en daarna over te gaan tot de exploitatie van horeca-activiteiten. Wij hebben voor ogen de exploitatie van een gezellig terras, tearoom, Bed&Breakfast. Dit in combinatie met de vier toeristische routes (2 wandel en 2 fiets), die langs ons Veerhuis zijn uitgezet. Voorts zetten wij ons voor het opnieuw leven inblazen van de voetveer verbinding met Lith (…). Wij zouden graag van u vernemen hoe u als Recreatiemaatschappij tegenover onze plannen staat.”

2.4.

Bij brief van 14 december 2004 heeft Uiterwaarde onder meer het volgende geschreven:

“De Recreatiemaatschappij Rivierengebied staat positief ten opzichte van uw plannen voor een terras, tearoom en Bed & Breakfast te Heerewaarden. Het is goed te zien dat de mede door ons uitgezette fiets- en wandelroutes een stimulans kunnen zijn voor het toeristische bedrijfsleven. Ook uw plannen voor een voetveerverbinding Heerwaarden-Lith juichen wij toe. Desgewenst kunt u daarbij van onze ervaring gebruik maken. Ik wens u veel succes bij de uitvoering van uw plannen.”

2.5.

In het rivierengebied van de Betuwe zijn fietsroutes met bewegwijzering uitgezet. Vanuit een aantal Betuwse gemeenten werd de wens geopperd het bestaande fietsroutenetwerk aan te passen aan de nieuwe ontwikkelingen. Op 19 december 2007 hebben het Stimuleringsprogramma Economie Rivierenland (hierna: StER), een onderdeel van de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland (hierna: de Regio), Uiterwaarde en het Regionaal Bureau voor Toerisme Riviereland (hierna: RBT) een samenwerkingsovereenkomst gesloten. Daarin hebben partijen zich bereid verklaard het fietsroutenetwerk gezamenlijk aan te leggen, waarbij StER optrad als opdrachtgever, Uiterwaarde als projectleider tijdens de uitvoering van het project en als verantwoordelijke voor de instandhouding van het fietsroutenetwerk en RBT als partij die belast is met de communicatie en marketing van het fietsroutenetwerk. Partijen hebben een projectplan opgesteld, waarin is beschreven hoe het nieuwe fietsroutenetwerk tot stand zou komen. Uit § 4.1 van het projectplan blijkt dat Uiterwaarde als projectleider een aantal taken had in het proces tot vaststelling van het fietsroutenetwerk, zoals overleg met de andere betrokken overheidsinstanties en met het adviesbureau dat het ontwerp van het netwerk opstelt en de beoordeling van de realiseerbaarheid van het ontwerp-fietsroutenetwerk. In diezelfde paragraaf is vermeld dat als basis voor het op te stellen ontwerp voor een fietsroutenetwerk de bestaande fietsroutes dienen.

2.6.

Tot 2009 liep de fietsroute Fort Sint Andries door de kern Heerewaarden. Het punt waar deze route ’t Oude Veerhuis het dichtst naderde was op de kruising van de Veerstraat en de Hogestraat, op een afstand van ruim 85 meter van de horecagelegenheid, zoals is te zien op de hier afgebeelde kaart: (zie: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:GHARL:2024:3301; red.).

2.7.

In het nieuwe fietsroutenetwerk is de lus door de kern Heerewaarden vervallen en loopt de fietsroute over de doorgaande weg links van de kern.

2.8.

Uiterwaarde geeft sinds 2010 een pontjeskaart uit waarop veerpontjes over de Maas zijn aangegeven en (op de achterzijde van de kaart) advertenties van verschillende lokale horecabedrijven staan (hierna: de pontjeskaart). Een advertentie van ‘t Oude Veerhuis staat sinds 2015 op de pontjeskaart. Het veer van ’t Oude Veerhuis stond in de periode tot 2017 niet op de pontjeskaart aangegeven.

2.9.

't Oude Veerhuis heeft op enig moment in 2017 bij Uiterwaarde geklaagd dat de fietsveer niet op de pontjeskaart en op de informatieborden stond vermeld. In reactie hierop heeft Uiterwaarde bij e-mailbericht van 5 september 2017 aan ’t Oude Veerhuis onder meer geschreven dat de fietsveer op de nieuwe versie van de pontjeskaart wel staat vermeld.

2.10.

't Oude Veerhuis heeft gesteld dat Uiterwaarde moedwillig heeft bewerkstelligd dat de fietsroute Fort Sint Andries niet meer door de kern Heerewaarden loopt, dat Uiterwaarde daarmee onrechtmatig heeft gehandeld en dat hij daardoor schade door omzetverlies heeft geleden. ’t Oude Veerhuis heeft bij de rechtbank een verklaring voor recht gevorderd dat Uiterwaarde onrechtmatig tegenover hem heeft gehandeld en gevorderd dat Uiterwaarde wordt veroordeeld tot betaling van een schadebedrag van € 259.890.

2.11.

De rechtbank heeft overwogen dat Uiterwaarde onrechtmatig heeft gehandeld tegenover ’t Oude Veerhuis en de schadevergoedingsvordering verwezen naar de schadestaatprocedure. De bedoeling van het hoger beroep van Uiterwaarde is dat de toegewezen vordering alsnog wordt afgewezen.

3. Het oordeel van het hof

Het hoger beroep is gegrond

3.1.

Het hof zal beslissen dat het hoger beroep van Uiterwaarde slaagt en dat de vorderingen van ’t Oude Veerhuis moeten worden afgewezen. Het zal hierna toelichten hoe het tot dit oordeel is gekomen.

Het beroep op verjaring slaagt

3.2.

't Oude Veerhuis stelt dat Uiterwaarde tegenover hem onrechtmatig heeft gehandeld door de fietsroute die door de kern Heerewaarden liep zo te wijzigen dat zij niet meer door Heerewaarden liep en dat het daardoor schade heeft geleden. Uiterwaarde heeft er zich op beroepen dat die vorderingen zijn verjaard. Dat verweer slaagt. Een rechtsvordering tot vergoeding van schade verjaart onder meer door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden (artikel 3:310 lid 1 BW). De route is in 2009 gewijzigd door plaatsing van nieuwe borden. Dat volgt onder meer uit het samenvattende verslag van het vijftiende overleg van het Projectteam Fietsroutenetwerk Rivierenland op 1 april 2009. Vennoot1 heeft in zijn brief aan de gemeente Maasdriel van 3 oktober 2017 het volgende geschreven:

“Toen ik die (harde, grote informatieborden, toevoeging hof) op een gegeven moment zag (2009 of iets later) constateerde ik, dat mijn voetveer er niet op stond! Ook zag ik geen knooppunten in Heerewaarden. En dat, terwijl er toch enkele fiets- en wandelroutes door het dorp lopen (liepen).”

Hieruit volgt dat ’t Oude Veerhuis in “2009 of iets later” bekend was met de wijziging van de fietsroute en daarmee dus ook met de oorzaak van de door hem gestelde schade, te weten de daling (of afnemende stijging) in de omzet van de horecagelegenheid en het veer. Op de informatieborden staat naast een telefoonnummer vermeld:

“Voor meer info over fietsroutenetwerk Rivierenland: www.rivierenland.nl.”

Uiterwaarde stond op de borden ook vermeld als een van de initiatiefnemers van het fietsroutenetwerk. Door de vermelding op het bord is ’t Oude Veerhuis daadwerkelijk bekend geraakt met de rechtspersoon die volgens hem aansprakelijk is voor de door hem gestelde schade. ’t Oude Veerhuis had bovendien door een van hem te vergen aanvullende inspanning kunnen achterhalen aan de hand van de informatie op de borden dat Uiterwaarde betrokken was bij de totstandkoming van het fietsroutenetwerk. Dit betekent dat ’t Oude Veerhuis in “2009 of iets later” bekend was met de schade en met de aansprakelijke persoon, dat de rechtsvordering tot vergoeding van schade vijf jaren na “2009 of iets later” zou verjaren en dat die rechtsvordering was verjaard toen ’t Oude Veerhuis Uiterwaarde bij brief van 19 augustus 2018 verzocht om zijn schade te vergoeden, veronderstellenderwijs aannemende dat deze brief kwalificeert als een stuiting van de verjaring.

3.3.

Uiterwaarde heeft verdedigd dat zij sowieso niet aansprakelijk kan zijn, omdat zij het fietsroutenetwerk niet heeft vastgesteld en dat ’t Oude Veerhuis de verkeerde partij heeft gedagvaard. ’t Oude Veerhuis heeft vervolgens aangevoerd dat er onduidelijkheid bestaat over de aansprakelijke partij en dat dit meebrengt dat de korte verjaringstermijn niet is gaan lopen. Deze betwisting treft geen doel. Door kennisneming van de informatieborden en daarop vermelde informatie raakte ’t Oude Veerhuis op de hoogte van zijn schade en de aansprakelijke partij en ging dus de korte verjaringstermijn lopen. Dat Uiterwaarde in deze procedure heeft betwist het fietsroutenetwerk te hebben vastgesteld, brengt niet mee dat daarom de korte verjaringstermijn niet is gaan lopen.

3.4.

De beslissing dat de rechtsvorderingen van ’t Oude Veerhuis zijn verjaard kan het oordeel dat de vorderingen van ’t Oude Veerhuis moeten worden afgewezen zelfstandig dragen. Niettemin zal het hof hierna ook ingaan op de vraag of Uiterwaarde in haar hoedanigheid van projectleider onrechtmatig heeft gehandeld tegenover ’t Oude Veerhuis.

De rol van Uiterwaarde in de besluitvorming

3.5.

Uiterwaarde heeft aangevoerd dat zij de rol van opdrachtnemer/projectleider had bij de vaststelling van het fietsroutenetwerk in 2009 en dat zij daarom niet kan worden aangesproken op eventuele gebreken in de besluitvorming. In de memorie van antwoord heeft zij aangevoerd dat het fietsroutenetwerk is vastgesteld door het StER. Ter zitting bij het hof heeft zij echter verklaard dat het fietsroutenetwerk is vastgesteld in het portefeuillehoudersoverleg van de wethouders van ruimtelijke ordening en van verkeer van de aan de Regio deelnemende gemeenten. Zij heeft niet aangegeven dat het StER of het portefeuillehoudersoverleg bestuursorganen zijn van de Regio. Op de vraag van het hof of de vaststelling van het fietsroutenetwerk is gebaseerd op een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke grondslag, moest Uiterwaarde het antwoord schuldig blijven. Bij gebreke van verdere gegevens gaat het hof ervan uit dat de vaststelling van het fietsroutenetwerk niet de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid betreft, maar een privaatrechtelijk besluit van (een gevolmachtigd onderdeel van) de Regio.

3.6.

Zoals in 2.5 is overwogen hebben StER, Uiterwaarde en RBT op 19 december 2007 een samenwerkingsovereenkomst gesloten, waarin partijen zich bereid hebben verklaard het fietsroutenetwerk gezamenlijk aan te leggen, waarbij StER optrad als opdrachtgever, Uiterwaarde als projectleider tijdens de uitvoering van het project en als verantwoordelijke voor de instandhouding van het fietsroutenetwerk en RBT als partij die belast is met de communicatie en marketing van het fietsroutenetwerk. Uit § 4.1 van het projectplan blijkt dat Uiterwaarde als projectleider veel taken had in het proces tot vaststelling van het fietsroutenetwerk, zoals overleg met de andere betrokken overheidsinstanties en met het adviesbureau dat het ontwerp van het netwerk opstelt en de beoordeling van de realiseerbaarheid van het ontwerp-fietsroutenetwerk. Het hof zal bij de beoordeling van de vraag of Uiterwaarde onrechtmatig heeft gehandeld tegenover ’t Oude Veerhuis er veronderstellenderwijs van uitgaan dat de rol van Uiterwaarde bij het fietsroutenetwerk als projectleider zodanig is geweest dat zij invloed heeft kunnen uitoefenen op het tracé van de fietsroute Fort Sint Andries die tot 2009 door de kern Heerewaarden liep en bij de besluitvorming aandacht heeft kunnen vragen voor bij haar bekende belangen van particulieren en ondernemers die mogelijk door de vaststelling van het fietsroutenetwerk zouden worden benadeeld. Zouden er dergelijke bij Uiterwaarde bekende belangen bestaan en zou zij daarop niet hebben gewezen in de fase van totstandkoming van het fietsroutenetwerk, dan zou zij mogelijk onrechtmatig hebben gehandeld.

3.7.

Het hof betrekt bij het voorgaande dat Uiterwaarde een zogenaamde overheidsvennootschap is. Zoals ’t Oude Veerhuis terecht stelt, wordt het handelen van Uiterwaarde overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid en de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm (art. 6:2 en 6:162 BW) op grond van artikel 3:12 BW mede ingekleurd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat Uiterwaarde geen bestuursorgaan is omdat zij niet is ingesteld op grond van publiekrecht en niet is bekleed met enig openbaar gezag, laat onverlet dat als een overheidslichaam een door hem gewenste taak laat uitvoeren door een door hem opgerichte overheidsvennootschap, de beoordeling van het handelen van deze overheidsvennootschap in zoverre niet wezenlijk anders zal zijn dan in het geval het overheidslichaam die taak zelf zou hebben uitgevoerd. Hoewel van rechtstreekste binding aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in een geval als dit geen sprake is, kunnen deze beginselen wel doorwerken in de verwachtingen die partijen redelijkerwijs mogen hebben van de overheidsvennootschap, zoals of deze (onvoorwaardelijke) toezeggingen kan doen of belangen afweegt met gevolgen voor de publiekrechtelijke besluitvorming, waar zij dergelijke besluitvorming niet zelf kan doorvoeren of in de hand heeft.

Geen onrechtmatige handeling door Uiterwaarde

3.8.

't Oude Veerhuis stelt dat Uiterwaarde moedwillig heeft bewerkstelligd dat de fietsroute Fort Sint Andries niet meer door de kern Heerewaarden liep, kennelijk om daarmee ’t Oude Veerhuis te benadelen. Tijdens de mondelinge behandeling heeft ’t Oude Veerhuis verklaard deze stelling niet langer te handhaven, omdat het die niet kan bewijzen. Het hof voegt daar aan toe dat in het omvangrijke dossier ook geen aanknopingspunten zijn te vinden voor een dergelijke moedwillige benadeling.

3.9.

De rechtbank heeft in rechtsoverweging 4.10 van het vonnis overwogen dat Uiterwaarde het vertrouwensbeginsel heeft geschonden door in haar brief aan ’t Oude Veerhuis van 14 december 2004 deze aan te moedigen in het uitvoeren van zijn plannen en daarbij hulp aan te bieden, waaraan ’t Oude Veerhuis volgens de rechtbank de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat Uiterwaarde de fietsroute niet zou verplaatsen, althans niet zonder daarbij de belangen van ’t Oude Veerhuis te betrekken. Uiterwaarde heeft onder grief VI (nr. 10.9 e.v. van de memorie van grieven) er terecht op gewezen dat in haar brief van 14 december 2004 geen toezegging of andere verklaring van haar kan worden gelezen waaraan ’t Oude Veerhuis het vertrouwen zou hebben mogen ontlenen dat de fietsroute niet ten nadele van hem zou worden gewijzigd. ’t Oude Veerhuis heeft in zijn verweer op grief VI ook niet — en evenmin in eerste aanleg — verdedigd dat er sprake was van schending van het vertrouwensbeginsel. Van een schending van het vertrouwensbeginsel is daarom geen sprake.

3.10.

't Oude Veerhuis stelt in essentie dat Uiterwaarde bij de uitvoering van de samenwerkingsovereenkomst haar gedragingen en verklaringen ter zake van die overeenkomst mede behoorde te laten bepalen door de belangen die het had bij instandhouding van de bestaande fietsroute Fort Sint Andries, te weten behoud van de omzet die werd gegenereerd door het grote aantal fietsers die de horecagelegenheid aandeden en het veer gebruikten. Daarbij is volgens ’t Oude Veerhuis relevant dat de bestaande routes het uitgangspunt bij de totstandkoming van het fietsroutenetwerk vormden, waarmee ’t Oude Veerhuis kennelijk bedoelt dat afwijking van de bestaande routes een extra zorgvuldige belangenafweging vergde.

3.11.

't Oude Veerhuis doet in dit verband een beroep op de rechtsregel die de Hoge Raad heeft geformuleerd in het arrest Vleesmeesters/Alog (HR 24 september 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO9069), waarvan de kernoverweging als volgt luidt:

“Wanneer iemand zich contractueel heeft gebonden, waardoor de contractsverhouding waarbij hij partij is in het rechtsverkeer een schakel is gaan vormen waarmee de belangen van derden, die aan dit verkeer deelnemen, in allerlei vormen kunnen worden verbonden, staat het hem niet onder alle omstandigheden vrij de belangen te verwaarlozen die derden bij de behoorlijke nakoming van het contract kunnen hebben. Indien de belangen van een derde zo nauw zijn betrokken bij de behoorlijke uitvoering van de overeenkomst dat hij schade of ander nadeel kan lijden als een contractant in die uitvoering tekortschiet, kunnen de normen van hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, meebrengen dat die contractant deze belangen dient te ontzien door zijn gedrag mede door die belangen te laten bepalen. Bij de beantwoording van de vraag of deze normen dit meebrengen, zal de rechter de terzake dienende omstandigheden van het geval in zijn beoordeling dienen te betrekken.”

De Hoge Raad heeft daaraan later toegevoegd dat niet mede vereist is dat de aangesproken partij is tekortgeschoten in de nakoming van de overeenkomst waarbij zij partij is en waarmee de belangen van die derde verbonden zijn (HR 14 juli 2017, ECLI:NL:HR:2017:1355).

3.12.

Naar het oordeel van het hof stelt deze stelling van ’t Oude Veerhuis in de kern aan de orde of Uiterwaarde, gezien haar eerdere correspondentie met ’t Oude Veerhuis en gezien haar rol bij de totstandkoming van het fietsroutenetwerk, toen overwogen werd om het nieuwe tracé van de fietsroute Fort Sint Andries niet meer door Heerewaarden te laten lopen, gehouden was het belang van ’t Oude Veerhuis zich aldus aan te trekken dat zij had moeten bepleiten of bewerkstelligen dat de bestaande fietsroute zou worden gehandhaafd en of zij door dat niet te doen tegenover ’t Oude Veerhuis onrechtmatig heeft gehandeld en daarom is gehouden tot vergoeding van de door hem geleden zuivere vermogensschade (schade wegens gederfde omzet). Het hof oordeelt dat een dergelijke ongeschreven rechtsplicht niet rustte op Uiterwaarde — ook in aanmerking nemend dat zij een overheidsvennootschap is — en dat Uiterwaarde daarom niet onzorgvuldig (onrechtmatig) heeft gehandeld tegenover ’t Oude Veerhuis. Uitgangspunt daarbij is dat een fietsroute mag worden gewijzigd zonder dat degene die deze fietsroute vaststelt, hetzij een particuliere partij, hetzij een overheidslichaam, aansprakelijk wordt voor de omzetschade die een horecagelegenheid of een exploitant van een veer lijdt door deze wijziging. De initiator van een fietsroutenetwerk is in beginsel niet verantwoordelijk voor instandhouding van de omzet van een onderneming langs een fietsroute welke omzet is gecreëerd door dat netwerk. Dat is mogelijk anders als er sprake is van bijzondere omstandigheden, maar die doen zich hier niet voor. Niet toereikend daarvoor zijn de omstandigheden dat Uiterwaarde bij brief van 14 december 2004 positief had gereageerd op de plannen van ’t Oude Veerhuis en dat bij de vaststelling van het fietsroutenetwerk bestaande routes het uitgangspunt vormden. Daarbij is ook van belang dat de oude fietsroute Fort Sint Andries niet langs de horecagelegenheid liep en ook niet over het veer liep: de kortste afstand tussen de fietsroute en de horecagelegenheid was ruim 85 meter. Achteraf is het ongelukkig geweest dat ’t Oude Veerhuis pas in 2017 heeft verzocht om aanpassing van het fietsroutenetwerk. Na ontvangst van dit verzoek is het netwerk kort daarop aangepast, zodat er een fietsroute langs de horecagelegenheid en over het veer liep.

3.13.

Al het voorgaande betekent dat de grieven van Uiterwaarde slagen, dat het vonnis moet worden vernietigd en de vorderingen van ’t Oude Veerhuis moeten worden afgewezen.

De conclusie

3.14.

Het hoger beroep slaagt. Omdat ’t Oude Veerhuis in het ongelijk zal worden gesteld, zal het hof ’t Oude Veerhuis tot betaling van de proceskosten zowel in hoger beroep als bij de rechtbank veroordelen. Onder die kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak en de wettelijke rente daarover. De rente is verschuldigd vanaf veertien dagen na die betekening.1.

3.15.

De veroordelingen in deze uitspraak kunnen ook ten uitvoer worden gelegd als een van partijen de beslissing van het hof voorlegt aan de Hoge Raad (uitvoerbaarheid bij voorraad).

4. De beslissing

Het hof:

4.1.

vernietigt het vonnis van de rechtbank Gelderland van 28 september 2022 en beslist dat de vorderingen van ’t Oude Veerhuis worden afgewezen;

4.2.

veroordeelt ’t Oude Veerhuis tot terugbetaling aan Uiterwaarde van alles wat Uiterwaarde op grond van het vonnis van de rechtbank Gelderland van 28 september 2022 aan ’t Oude Veerhuis heeft betaald, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van de betaling door Uiterwaarde tot aan de dag van terugbetaling;

4.3.

veroordeelt ’t Oude Veerhuis tot betaling van de volgende proceskosten van Uiterwaarde tot aan de uitspraak van de rechtbank:

€ 4.200 aan griffierecht

€ 4.982 aan salaris van de advocaat van Uiterwaarde (2 procespunten x tarief VI)

en tot betaling van de volgende proceskosten van Uiterwaarde in hoger beroep:

€ 5.689 aan griffierecht

€ 112,22 aan kosten voor het betekenen (bekendmaken) van de dagvaarding aan ’t Oude Veerhuis

€ 8.856 aan salaris van de advocaat van Uiterwaarde (2 procespunten x appeltarief VI);

4.4.

bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente;

4.5.

verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;

4.6.

wijst af wat verder is gevorderd.

Noot

Auteur: P.J. Huisman & N. Jak*

Inleiding

1.

Dit arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden gaat over de binding van een overheidsvennootschap — een privaatrechtelijke rechtspersoon — aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit is een belangrijk arrest, want het is de eerste civielrechtelijke uitspraak waarin de indirecte werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij overheidsvennootschappen tot uiting komt.1. Het handelen van de overheidsvennootschap wordt in dit geval volgens het hof overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid en de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm mede ingekleurd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In cassatie oordeelt de Hoge Raad dat de klachten over het arrest van het hof niet kunnen leiden tot vernietiging van dat arrest.2. Onder verwijzing naar art. 81 lid 1 Wet RO motiveert hij dat oordeel niet.

De vraag die wij in deze annotatie bespreken, is hoe het arrest van het hof is te waarderen tegen de achtergrond van de verschillende manieren waarop de algemene beginselen van behoorlijk bestuur privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen normeren. Daartoe komen achtereenvolgens de directe en indirecte werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (onder 2 respectievelijk 3) en de congruente uitleg van civielrechtelijke open normen (onder 4) aan bod. Vervolgens behandelen wij handvatten voor de rechtsontwikkeling door de burgerlijke rechter (onder 5). Ten slotte breken wij een lans voor een nadere onderbouwing van de normering van privaatrechtelijke rechtspersonen door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (onder 6).3.

Directe werking4.

2.

Art. 3:14 BW bepaalt dat een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Met ‘iemand’ in deze bepaling heeft de wetgever vooral het oog gehad op de overheid.5. Onder ‘geschreven regels van publiekrecht’ vallen algemeen verbindende voorschriften en met ‘ongeschreven regels van publiekrecht’ wordt onder meer gedoeld op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voor de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur legt de Hoge Raad in het arrest RZG/ComforMed een verbinding met het bestuursorgaanbegrip uit art. 1:1 Awb.6. Dit betekent voor privaatrechtelijke rechtspersonen dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur direct op hen van toepassing zijn voor zover zij kunnen worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 aanhef en onder b Awb. Daarvoor is vereist dat de privaatrechtelijke rechtspersoon met openbaar gezag is bekleed. Dit houdt in dat hij de publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om de rechtspositie van andere rechtssubjecten te wijzingen. Die bevoegdheid wordt in beginsel verkregen op grond van de wet, maar kan tevens een buitenwettelijke grondslag hebben.7.

Het arrest RZG/ComforMed laat de mogelijkheid open dat ook privaatrechtelijke rechtspersonen die géén bestuursorgaan zijn, gebonden zijn aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De Hoge Raad oordeelt dat het voorzien in behoeften van algemeen belang en hoofdzakelijke overheidsfinanciering niet tot toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen leiden.8. Wellicht kunnen andere omstandigheden daartoe wel aanleiding geven, maar dat valt uit de overwegingen van de Hoge Raad niet expliciet af te leiden.9.

Wat opvalt, is dat de Hoge Raad in het welbekende Didam I-arrest voor de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op grond van art. 3:14 BW niet aanknoopt bij het bestuursorgaanbegrip, maar bij het begrip overheidslichaam. De Hoge Raad overweegt:

‘(…) dat een overheidslichaam bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (…) in acht moet nemen. Dit geldt dus ook voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden het een overeenkomst tot verkoop van een aan hem toebehorende onroerende zaak sluit. Op dit punt verschilt de positie van een overheidslichaam van die van een private partij.’10.

Allereerst rijst hier de vraag wat wordt verstaan onder het begrip ‘overheidslichaam’.11. Het arrest laat dat in het midden. Betreft het hier louter publiekrechtelijke rechtspersonen als bedoeld in art. 2:1 BW, nu het arrest gaat over de gemeente Montferland?12. Of kan het ook gaan om andere entiteiten die geen publiekrechtelijke rechtspersoon zijn, zoals een vennootschap waarvan de overheid alle of de meerderheid van de aandelen houdt? Daarover geeft de Hoge Raad geen duidelijkheid. De voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel oordeelt in een vonnis van 20 januari 2025 dat een vennootschap waarvan de overheid alle aandelen heeft geen overheidslichaam is.13. Waarom dat zo is, wordt niet helemaal duidelijk. Omdat sprake is van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals de voorzieningenrechter overweegt? De voorzieningenrechter oordeelt voorts dat de betrokken overheidsvennootschap niet met openbaar gezag is bekleed en geen bestuursorgaan is, wat volgens de voorzieningenrechter, onder verwijzing naar RZG/ComforMed, betekent dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet van toepassing zijn. Wellicht bedoelt de voorzieningenrechter te zeggen dat geen sprake is van een overheidslichaam omdat de vennootschap geen bestuursorgaan is? De toekomst zal moeten uitwijzen hoe de Hoge Raad hierover denkt. Het Didam I-arrest laat in ieder geval de mogelijkheid open om privaatrechtelijke rechtspersonen die géén bestuursorganen zijn als overheidslichaam aan te merken.14.

Ten tweede dringt zich de vraag op of de Hoge Raad in het Didam I-arrest, met de overweging dat ‘de positie van een overheidslichaam [op dit punt verschilt] van die van een private partij’, bedoelt dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur alleen van toepassing zijn op overheidslichamen. Dat is wat ons betreft niet uit het arrest af te leiden, temeer nu het in het arrest gaat om een gemeente waarvan het zonneklaar is dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur daarop van toepassing zijn.15. De conclusie die op grond van RZG/ComforMed en het Didam I-arrest volgens ons kan worden getrokken, is dat het niet is uitgesloten dat de Hoge Raad op een zeker moment onder bepaalde omstandigheden aanvaardt dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn op privaatrechtelijke rechtspersonen die geen bestuursorgaan of overheidslichaam zijn.16.

Gelet op het voorgaande is het interessant te kijken naar het vonnis van de rechtbank Gelderland van 28 september 2022 waartegen het hoger beroep in het hier geannoteerde arrest zich richt. De rechtbank oordeelt dat B.V. Recreatiemaatschappij Rivierengebied (Uiterwaarde) zich moet houden aan ‘de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vertrouwensbeginsel.’17. De rechtbank gaat dus uit van directe werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De reden daarvoor is dat de vennootschap onder de verantwoordelijkheid van de betrokken gemeenten overheidstaken uitvoert. Daarom kunnen aan de vennootschap ‘dezelfde eisen worden gesteld die ook voor de overheid gelden, waaronder de beginselen van behoorlijk bestuur’, aldus de rechtbank. Daaraan voegt de rechtbank toe:

‘Een publiek orgaan kan niet onder deze eisen uitkomen door haar publiekrechtelijke taken te laten uitvoeren door een privaatrechtelijke rechtspersoon.’18.

Aan dit laatste lijkt de gedachte ten grondslag te liggen dat wanneer de overheid een taak zelf uitvoert, daarop publiekrechtelijke normen van toepassing zijn, en dat het niet zo kan zijn dat die normering als sneeuw voor de zon verdwijnt wanneer de uitvoering van de overheidstaak aan een private rechtspersoon wordt overgelaten.19.

Het hof kiest in ro. 3.7, anders dan de rechtbank, niet voor directe werking — in de woorden van het hof: ‘rechtstreekse binding’ — maar voor indirecte werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zie over het laatste het volgende randnummer). De overweging van het hof maakt niet duidelijk waarom geen sprake is van directe werking. Misschien omdat de vennootschap, zoals het hof overweegt, geen bestuursorgaan is? Of kan uit de overweging van het hof wellicht a contrario worden afgeleid dat het van oordeel is dat de vennootschap geen overheidslichaam is? De overweging van het hof is op dit punt wat cryptisch. Daarom is het gissen waarom indirecte werking volgens het hof de voorkeur verdient boven de door de rechtbank gekozen directe werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Indirecte werking

3.

Wanneer de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet rechtstreeks van toepassing zijn, wil dat niet zeggen dat daarmee de kous af is. Die normen kunnen namelijk indirect van toepassing zijn. Bij een indirecte binding worden de open normen van het privaatrecht (zoals eisen van redelijkheid en billijkheid) ingekleurd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en maakt de rechter expliciet kenbaar dat dit gebeurt. Dat is waar het hof in dit geval op uitkomt.

Het hof oordeelt in ro. 3.7 dat het handelen van de overheidsvennootschap in deze casus ‘overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid en de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm (art. 6:2 en 6:162 BW) op grond van artikel 3:12 BW mede ingekleurd [wordt] door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.’ Voor deze indirecte binding is de volgende motivering te vinden in de uitspraak van het hof: ‘als een overheidslichaam een door hem gewenste taak laat uitvoeren door een door hem opgerichte overheidsvennootschap, [zal] de beoordeling van het handelen van deze overheidsvennootschap in zoverre niet wezenlijk anders (…) zijn dan in het geval het overheidslichaam die taak zelf zou hebben uitgevoerd.’ Het hof geeft vervolgens aan wat de binding aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur betekent: ‘deze beginselen kunnen (…) doorwerken in de verwachtingen die partijen redelijkerwijs mogen hebben van de overheidsvennootschap, zoals of deze (onvoorwaardelijke) toezeggingen kan doen of belangen afweegt met gevolgen voor de publiekrechtelijke besluitvorming, waar zij dergelijke besluitvorming niet zelf kan doorvoeren of in de hand heeft.’

In de kern is de redenering van het hof dat als de overheid taken doorschuift naar een (door haarzelf opgerichte) privaatrechtelijke rechtspersoon, dit niet betekent dat daarmee de normering aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur wegvalt. Opvallend is de overeenkomst met de redenering van de rechtbank, zij het dat het hof niet komt tot een directe werking, maar een indirecte werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarbij is niet precies duidelijk waarom (zie randnummer 2). Deze wijze van redeneren roept verder de vraag op of dit in den brede geldt in alle vergelijkbare gevallen waarin de overheid een taak ‘doorschuift’. En, waar ligt precies de grens? Hoewel de gevolgen verreikend kunnen zijn, is de onderbouwing van het hof betrekkelijk kort. Het is wat dat betreft jammer dat we het moeten stellen zonder motivering van de Hoge Raad, die de zaak afdoet via art. 81 lid 1 Wet RO.20. Wie zoekt naar een motivering of een weergave van de discussie op dit punt in de conclusie van A-G De Bock, vindt evenmin veel.21. Onder 4.42 is het volgende te lezen:

‘In rov. 3.7 en 3.12 heeft het hof (…) uitdrukkelijk overwogen dat betekenis toekomt aan het gegeven dat Uiterwaarde een overheidsvennootschap is. Tegen rov. 3.12 en 3.7 zijn (terecht) geen klachten gericht.’

Het is de vraag waarom volgens de A-G ‘terecht’ geen klachten zijn gericht tegen de rechtsoverweging waarin het hof indirecte binding aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur aanvaardt.

Dat er bij de onderbouwing in dit geval vragen zijn te stellen, staat er niet aan in de weg dat het concept van de indirecte werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur goed valt in te passen in het rechtssysteem. Het sluit aan bij een ander, vergelijkbaar concept, namelijk de indirecte horizontale werking van grondrechten. Daarvan zijn in de rechtspraak voorbeelden te zien.22.

Congruentie

4.

Als de burgerlijke rechter geen aanleiding ziet voor directe of indirecte toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dan kan de bijzondere positie van de private rechtspersoon voor de burgerlijke rechter mogelijk aanleiding zijn om de open normen van het BW zo in te vullen dat die normen vergelijkbaar zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zonder dat de rechter expliciet aan die beginselen refereert. Er is dan sprake van congruentie tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke normen. Privaatrechtelijke rechtsvinding leidt dan tot bescherming van waarden die tevens in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot uitdrukking komen.23. Congruentie is in de rechtspraak geregeld terug te zien bij woningcorporaties.24. Uit de rechtspraak blijkt dat woningcorporaties vanwege hun bijzondere positie in onze maatschappij extra zorgvuldigheid moeten betrachten en bij de uitvoering van hun beleid een voldoende onderbouwde belangenafweging moeten maken waarbij de persoonlijke situatie van huurders wordt betrokken.25. Deze eisen vertonen gelijkenissen met bepaalde algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Handvatten voor de rechtsontwikkeling door de burgerlijke rechter26.

5.

Deze casus ziet op Uiterwaarde, die onder meer als doel heeft het verrichten van uitvoerende en adviserende werkzaamheden ten behoeve van de openluchtrecreatie. Hoewel de uitspraak van het hof kan fungeren als voorbeeld voor andere zaken, is het tegelijk ‘slechts’ een voorbeeld. Er is namelijk een veelheid aan privaatrechtelijke rechtspersonen die ongelijksoortige maatschappelijke functies vervullen, waarbij in meerdere of mindere mate binding aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur wenselijk kan zijn. Dat brengt ons tot de algemene vraag wat een goed aanknopingspunt is voor de normering van deze entiteiten aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en op welke wijze beargumenteerd gekozen kan worden voor congruentie, indirecte werking of directe werking. Zoals wij eerder in deze noot hebben laten zien (randnummer 2), laat de rechtspraak van de Hoge Raad ruimte voor de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op privaatrechtelijke rechtspersonen die geen bestuursorgaan of overheidslichaam zijn. Een goed theoretisch kader is dan voor de rechtsontwikkeling onontbeerlijk.

Dikwijls worden de publieke taak en het vervullen van een machtspositie genoemd als wenselijke aanknopingspunten voor de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op het handelen van private rechtspersonen die tegen de klassieke overheid aanschurken.27. Die aanknopingspunten zijn vanwege hun onbepaaldheid moeilijk af te grenzen. Reden waarom wij in een publicatie in het Nederlands Tijdschrift voor Burgerlijk Recht (NTBR) hebben gezocht naar handvatten voor de rechtsontwikkeling door de burgerlijke rechter.28. Wij volstaan hier met een beknopte weergave daarvan. Ter uitwerking van het publieke taak- en het machtscriterium hebben wij zes ijkpunten geformuleerd waarmee de burgerlijke rechter kan beoordelen of en in hoeverre normering volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur passend is bij privaatrechtelijke rechtspersonen. Het gaat om de volgende zes ijkpunten: 1) de mate van wettelijke inbedding van (het handelen van) de privaatrechtelijke rechtspersoon, 2) de mate waarin de privaatrechtelijke rechtspersoon een maatschappelijk belang behartigt, 3) de mate waarin de privaatrechtelijke rechtspersoon feitelijk eenzijdig de positie van anderen kan bepalen, 4) de mate waarin de privaatrechtelijke rechtspersoon fungeert als uitvoerder van overheidsbeleid, 5) de mate van overheidsfinanciering en 6) de mate van institutionele invloed van de overheid op de privaatrechtelijke rechtspersoon. Per casus kan aan de hand van deze ijkpunten inzichtelijk worden gemaakt welke normering is aangewezen. Scoort een privaatrechtelijke rechtspersoon hoog op alle ijkpunten dan is een directe werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op zijn plaats.29. Scoort een privaatrechtelijke rechtspersoon laag op de ijkpunten dan ligt geen normering door deze beginselen in de rede. Uiteraard zijn dit uitersten en is een andere uitkomst mogelijk (indirecte werking of congruentie).

Dit door ons ontwikkelde kader hebben wij toegepast op een aantal casus. Die toepassing doen wij op deze plek niet over. Deze is desgewenst terug te lezen in onze eerdergenoemde publicatie. Wij geven hier slechts een beeld van onze uitkomsten.30. Toegepast op financiële verstrekkingen door Invest-NL N.V., waarvan de Staat 100% aandeelhouder is, is naar onze mening een directe toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te rechtvaardigen.31. Voor het handelen van woningcorporaties komen wij uit op een indirecte werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, terwijl daar nu sprake is van congruentie van civielrechtelijke normen met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Big Tech-bedrijven scoren minder hoog op onze ijkpunten, maar de maatschappelijke positie van deze bedrijven kan voor de burgerlijke rechter wel aanleiding zijn voor congruentie.

Anderen hebben ons kader op andere casus toegepast. Van Waarde past het in haar proefschrift toe op revolverende fondsen als overheidsfinancieringsinstrument en komt tot de slotsom dat deze fondsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten voldoen.32. De Wit en Dieperink komen tot de conclusie dat het passend is dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur doorwerken naar de verdeling van schaarse transportcapaciteit door een netbeheerder.33.

Slot

6.

In deze annotatie is duidelijk geworden dat de rechtspraak van de burgerlijke rechter over de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op privaatrechtelijke rechtspersonen verschillende vragen oproept. Zo rijst de vraag waarom en onder welke omstandigheden gekozen wordt voor directe werking, indirecte werking of congruentie. Dat blijkt niet altijd duidelijk uit de rechtspraak en het is afwachten hoe de Hoge Raad hierover oordeelt. In onze bijdrage voor het NTBR hebben wij handvatten geformuleerd die behulpzaam kunnen zijn voor de rechtsontwikkeling door de burgerlijke rechter. Duidelijkheid over de grens van het toepassingsbereik van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is niet alleen van belang vanuit een oogpunt van rechtszekerheid, maar eveneens vanuit dogmatisch perspectief.34.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.