1.3 Afbakening onderzoek

Elk onderzoek moet beperkt worden, want anders zou het onderzoek nooit kunnen worden afgerond. Het is daarom van belang om – naast de eerder aangegeven grenzen van de onderzoeksvraag door de definiëring van de begrippen en de kadering in de deelvragen – de grenzen van het onderzoek aan te geven.

In de Werkloosheidswet heeft het kabinet verschillende sturingsmechanismen ingezet. Dergelijke sturingsmechanismen of beleidsinstrumenten kunnen volgens Van der Doelen ruwweg in drie categorieën worden verdeeld: 1) communicatief, 2) financieel- economisch en 3) juridisch.1 Strikt genomen kan men een (theoretische) discussie voeren of de definitie van beleidsinstrumenten dezelfde inhoud dekt als de definitie van sturingsmechanismen, maar in het kader van dit onderzoek zullen de sturingsmechanismen in de wet ook als beleidsinstrumenten worden beschouwd. In ieder geval kan worden geconcludeerd dat de Werkloosheidswet een juridisch instrument is met financieel-economische gevolgen. Dit wil zeggen dat de eerste afbakening in dit onderzoek is dat ik mij beperk tot het beleidsinstrument van wetgeving, meer specifiek de Werkloosheidswet en de daaraan verbonden en relevante regelgeving en richtlijnen. Regelgeving houdt daarbij in de regels die de wetgever, het kabinet, de betrokken minister of de uitvoeringsorganen uitvaardigen. Zij is alleen meegenomen in dit onderzoek als de basis ervan in de Werkloosheidswet te vinden is. De overige (economische en communicatieve) instrumenten zijn alleen aan bod gekomen voor zover zij ook hun basis in de Werkloosheidswet hebben, een ondersteuning van het onderzochte juridisch sturingsmechanisme zijn en een volumebeperkend doel hebben. Overige wetten die een effect hebben op de rechtspositie van de WW’er (zoals de verhoging van de AOW-leeftijd of de afschaffing van VUT-regelingen) zijn niet onderzocht. Er bestaat een samenhang tussen de genoemde socialezekerheidswetten en maatregelen die op dat terrein zijn genomen, maar die vallen buiten het bestek van dit onderzoek.

Ten tweede zullen de specifieke bepalingen die gelden voor overheidswerknemers, die sinds 1 januari 2001 onder de Werkloosheidswet vallen, buiten beschouwing worden gelaten. Het ambtenarenrecht is een onderzoeksonderwerp op zich en kan afwijken van het arbeidsrecht waaronder de ‘reguliere’ werknemers vallen. Hierbij kan wel in het algemeen worden opgemerkt dat de wijzigingen in de instrumenten vanaf 2001 ook een effect op de overheidswerknemers hebben gehad en de overheidswerknemers vaak niet essentieel anders worden beoordeeld. Het onderzoek zou echter te veelomvattend zijn geworden als het effect van de overgang van de overheidsregelingen naar de WW zou worden meegenomen.

Een volgende beperking is dat het primaire doel van het onderzoek niet de effectiviteit of de werkelijke resultaten van wetgeving is. Het kabinet kan instrumenten inzetten op basis van de verwachte effectiviteit. Dit onderzoek gaat in hoofdzaak over de ontwikkeling van de volumebeperkende sturingsmechanismen in de WW, maar heeft niet als doel een uitputtend beeld van de effectiviteit van die sturingsmechanismen te geven. Overwegingen over effectiviteit komen wel aan bod als ik inga op de verruimende of beperkende werking van instrumenten op de instroom en uitstroom in de WW en de toelichting van het kabinet daarop.

In dit onderzoek staat de wet centraal als instrument voor overheidsoptreden. De wet heeft daarbij een beschermingsfunctie door procedurele waarborgen te bieden. Die waarborgfunctie komt aan bod indien deze nader inzicht geeft in de beïnvloeding van de rechtspositie van de werklozen. De vierde beperking is echter dat het onderzoek geen uitputtend kader biedt voor alle procedurele aspecten van de wetswijzigingen.

De aanpassingen in de sociale zekerheid en het arbeidsrecht moeten eigenlijk in een veel groter verband worden gezien, namelijk in het kader van politieke en economische ontwikkelingen, internationaalrechtelijke regels en Europeesrechtelijke regels en richtlijnen. Ook deze terreinen zijn een onderzoeksonderwerp op zichzelf. Het onderhavige onderzoek heeft deze aspecten niet meegenomen, tenzij uit de parlementaire stukken bleek dat de gegeven aanleiding voor de wijziging op deze terreinen lag.2

Het onderzoek naar de ontwikkelingen in rechtspositie van de werknemers/werklozen wordt verder beperkt doordat alleen de positie vanuit de WW wordt geanalyseerd. De raakvlakken met overige delen van het arbeids- en sociaalzekerheidsrecht worden niet uitputtend behandeld.

Er zijn bij het proces van het verlenen van de WW-uitkering verschillende partijen betrokken. Daarom worden, indien relevant voor het onderzoek naar de positie van werklozen/werknemers, ook de standpunten of reacties van partijen als werkgevers, vakbonden en uitvoeringsinstanties besproken, maar hun perspectief bij de wijzigingen wordt niet uitputtend behandeld. Het gaat immers om de rechtspositie van de WW’ers. Daarnaast wordt de politieke of maatschappelijke context van maatregelen alleen beschreven voor zover die in de memorie van toelichting op de wetgeving of de adviesrapporten van belangrijke adviesorganen zoals de Raad van State en SER aan de orde kwam. Gelet op mijn vraagstelling concentreer ik me immers zo veel mogelijk op de visie van het kabinet zoals die in de parlementaire behandeling aan de orde kwam.

Een laatste beperking is dat ik de kwaliteitseisen van de wetgeving niet als zodanig onderzoek. Daarentegen heb ik een kader ontwikkeld om de ontwikkelingen van de belangrijkste sturingsinstrumenten in de WW in de afgelopen 33 jaar in kaart te brengen en te beoordelen. Op die manier kan ik mijns inziens een goed overzicht geven van het wijzigen van de regelgeving en de consequenties daarvan voor betrokkenen.