3.4 Doctrine van nuttig effect

Het Hof van Justitie heeft in het arrest INNO overwogen dat uit het beginsel van loyale samenwerking voortvloeit dat de lidstaten geen maatregelen mogen nemen of handhaven die aan een Europese bepaling haar nuttig effect kunnen ontnemen.1 De doctrine van het nuttig effect kan dan ook worden gezien als een uitvloeisel van het beginsel van loyale samenwerking en is daarom ook relevant in het kader van de uitvoering van Europese subsidieregelgeving door nationale uitvoeringsorganen.

Het leerstuk van het nuttig effect houdt in dat wanneer een Europese regel voor verschillende uitleg vatbaar is, voorrang wordt gegeven aan de interpretatie die de volledige werking van de Europese regel het beste kan waarborgen.2 De uitleg van het Eu-recht door nationale uitvoeringsorganen, die bijvoorbeeld blijkt uit de nationale implementatie van dat Eu-recht, mag derhalve geen afbreuk doen aan het nuttig effect van het Europese recht. In veel gevallen is niet de letterlijke tekst van het Eu-recht doorslaggevend, maar is doorslaggevend of het nationale recht de doeltreffendheid van het Europese recht niet in gevaar brengt. Daarbij is maatgevend of het nuttig effect van de Europese regeling wordt gerealiseerd.3 In zaken waarin het gaat om de uitleg van Europese subsidieregelgeving, heeft het Hof van Justitie meer dan eens overwogen dat deze uitleg er niet toe mag leiden dat de desbetreffende bepaling haar nuttige werking verliest.4

In het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving heeft het Hof van Justitie geaccordeerd dat op grond van de doctrine van nuttig effect door een Eu-instelling aan een Europese bepaling bevoegdheden worden ontleend, die daarin niet uitdrukkelijk zijn neergelegd.5 In het arrest van 24 januari 2002, waarin het gaat om een intrekking van financiële bijstand uit het EOGFL-O door de Commissie van een eindontvanger van de Europese subsidie, gaat het om de uitleg van artikel 24 van de Verordening nr. 4253/88. Het tweede lid van dat artikel voorziet voor de Europese Commissie niet uitdrukkelijk in de mogelijkheid om bijstand in te trekken, terwijl het opschrift van artikel 24 van deze verordening toch 'Vermindering, opschorting en intrekking van de bijstand' is.6 Het Hof van Justitie stelt vast dat artikel 24, tweede lid, van de Verordening nr. 4253/88 de grondslag voor ieder verzoek om terugbetaling van de Commissie vormt. De bepaling zou immers gedeeltelijk haar nuttige werking verliezen indien de Commissie niet de gehele bijstand zou kunnen intrekken wanneer het eerder op basis van artikel 24, eerste lid, van deze verordening verrichte onderzoek had aangetoond, dat de bijstand in volle omvang onverschuldigd was. Deze jurisprudentie zou ook relevant kunnen zijn voor krachtens het Eu-recht aan de lidstaat toekomende bevoegdheden.

De Waele heeft terecht vraagtekens gezet bij de doctrine van het nuttig effect. Volgens hem is het kwestieus dat het Hof van Justitie niet schroomt om met regelmaat doelgericht tegen de tekst en de vermoedelijke bedoeling van de bepaling in, te interpreteren.7 De eenzijdige voorkeur voor de doctrine van het nuttig effect schaadt het vertrouwen in de rechter.8 Hij pleit er dan ook voor om niet alleen de teleologische, maar alle interpretatiemethoden in te zetten.9 De kritiek van De Waele op de doctrine van het nuttig effect zou kunnen worden ondervangen door — zoals hij voorstelt — in ieder geval ten aanzien van nieuwe Europese regelgeving de bedoeling in een soort memorie van toelichting op te nemen.10 Zo is in ieder geval de historische bedoeling van een bepaling te achterhalen en kan het Hof van Justitie zijn interpretatie staven aan de hand van de gegevens die buiten hemzelf liggen.11

Nu het eenmaal realiteit is dat het Hof van Justitie een groot belang hecht aan de doctrine van het nuttig effect, dienen nationale uitvoeringsorganen bij de uitvoering (en daarmee ook interpretatie) van de Europese subsidieregelgeving deze doctrine in het vizier te houden. Indien zij de Europese subsidie-regelgeving interpreteren, dienen zij steeds te bedenken wat het nuttig effect van de desbetreffende bepaling ten goede kan komen. Deze interpretatie kan zover gaan dat bepalingen dienen te worden 'opgerekt' om hun nuttig effect niet te verliezen. De grenzen aan deze oprekking worden uiteindelijk bepaald door het Hof van Justitie. Ook indien nationale uitvoeringsorganen ter uitvoering van de Europese subsidieregelgeving nationaal recht toepassen, dienen zij ervoor zorg te dragen dat het nuttig effect van de Europese regel wordt gerealiseerd.