4.3.1 Het opportuniteitsbeginsel en de keuze van de tenlastelegging

Een specifiek thema waar de betekenis van het opportuniteitsbeginsel voor het strafprocesrecht zich laat voelen, is de vaststelling van de tenlastelegging. Het Nederlandse strafprocesrecht gaat daarbij uit van een duidelijke taakverdeling tussen de rechter en de officier van justitie: de laatste heeft als taak de tenlastelegging op te stellen en bepaalt daarmee de omvang van de strafvervolging. De rechter neemt op grond van die tenlastelegging zijn beslissing.1 Daarmee wordt de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht bevorderd.2 De Hoge Raad duidt dit uitgangspunt in de Klare Taal-arresten aan als het ‘beschuldigingsbeginsel’.3 Die rolverdeling tussen beide procesdeelnemers wordt, onder andere, zichtbaar gemaakt door de bepaling dat de officier van justitie niet aan dezelfde tafel plaats mag nemen als de rechters (artikel 268 lid 3 Sv). Deze functieverdeling tussen rechter en officier van justitie baant de weg voor een strikt grondslagstelsel: wanneer de rollen van beide procesdeelnemers sterk worden gescheiden, komt aan de rechter geen enkele bevoegdheid toe met betrekking tot de bepaling van de inhoud van de tenlastelegging, en dient hij zich te beperken tot een beoordeling van de zaak aan de hand van de door het om opgestelde tekst. Wanneer de rechter zich daarnaast zou uitlaten over de inhoud van de tenlastelegging zou hem het verwijt kunnen worden gemaakt dat hij de taakuitoefening van de officier van justitie doorkruist.

Hoewel de grondslagleer in het Nederlandse recht niet als uitzonderlijk streng kan worden beschouwd, moet deze leer wel worden bezien in het verband van twee andere uitgangspunten. Het ene betreft het vervolgingsmonopolie, waarvoor hierboven al aandacht is geweest. Het andere uitgangspunt betreft het in dit onderzoek centraal staande opportuniteitsbeginsel, dat in het kader van de vaststelling van de tenlastelegging in beginsel zó kan worden uitgelegd, dat het om niet alleen vrij is om te besluiten vervolging al dan niet voorwaardelijk achterwege te laten, maar ook om bij het instellen van de vervolging deze te beperken tot een bepaalde omvang.4 Dat wil zeggen dat het opportuniteitsbeginsel het mogelijk maakt dat de bevoegdheid bestaat om een selectie te maken uit meerdere strafbare feiten, maar ook dat de tenlastelegging op een bepaalde, minder zware strafbepaling mag worden toegesneden dan de maximaal haalbare. In het Nederlandse strafprocesrecht worden deze bevoegdheden ook daadwerkelijk uit het opportuniteitsbeginsel afgeleid, zonder dat daarvoor een expliciete wettelijke grondslag bestaat. In dat opzicht bestaat er een duidelijk verschil met de hiervoor benoemde rechtsfiguren van het voorwaardelijk sepot en het politiesepot, die inmiddels een expliciete wettelijke grondslag hebben gekregen. Wanneer er omstandigheden zijn op grond waarvan het tenlastegelegde zou kunnen worden gekwalificeerd onder een geprivilegieerde strafbepaling, moeten die omstandigheden naar Nederlands recht wel aan de rechter worden meegedeeld.

De bevoegdheid om voor een deel van het feitencomplex niet te vervolgen, gecombineerd met de binding van de rechter aan de tenlastelegging, maakt dat het om de macht heeft het onderwerp van het strafproces te bepalen: hij is dominus litis.5 Het andere uitgangspunt dat hierbij van belang is, het vervolgingsmonopolie, vrijwaart het om van de inmenging van andere actoren in de uitoefening van het vervolgingsrecht, zodat het haalbaar is om een rationeel, democratisch gelegitimeerd vervolgingsbeleid te voeren waarbij ook de omvang van de beschuldiging onderwerp van beleidskeuzes kan zijn. Daarnaast biedt het grondslagstelsel rechtsbescherming, doordat de verdachte zekerheid heeft over datgene waarvoor hij zich zal moeten verantwoorden.6 De taak om een tenlastelegging op te stellen vereist volgens MacCormick overigens een omvangrijke kennis van de bepalingen van het materiële strafrecht, omdat het anders onmogelijk is te kiezen uit de vele manieren om strafrechtelijke aansprakelijkheid op te baseren, en uit de vele strafbare feiten die zich aan het om voordoen. Een keuze voor een bepaalde tenlastelegging kan worden gemaakt op grond van de overtuiging dat er voldoende bewijs is voor de veroordeling en kwalificatie van een bepaalde gedraging onder een materieelrechtelijke norm.7

De mogelijkheid om de tenlastelegging te beperken kan vanuit beide interpretaties van het opportuniteitsbeginsel verschillend worden gewaardeerd. Waar vervolging voor de rechter in een negatieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel de regel is, is het in de positieve interpretatie slechts één van de mogelijkheden waartoe op grond van het algemeen belang in een concrete zaak kan worden besloten. Strafvervolging hoeft in die laatste interpretatie niet te worden ingesteld voor het maximaal haalbare, maar kan ook worden beperkt in omvang, door bijvoorbeeld een strafverzwarende omstandigheid of één van meerdere gepleegde delicten niet ten laste te leggen. Wanneer het op grond van een afweging van belangen beter lijkt om wel te dagvaarden, maar een minder zware beschuldiging te uiten dan op grond van de feiten en het materiële recht mogelijk zou zijn, staat deze weg open. Wat echter tenlastegelegd wordt, zal hoe dan ook op straffe van vrijspraak dienen te worden bewezen.8 In een negatieve interpretatie is vervolging voor het maximaal haalbare veel sterker een voor de hand liggende keuze, en zou beperking van de tenlastelegging eerder een uitzondering vormen.

Het om is ook niet verplicht om de belangen van slachtoffers bij vervolging een doorslaggevend gewicht toe te kennen. Wanneer een verdachte kan worden gedagvaard voor een aantal strafbare feiten waar meerdere slachtoffers bij zijn betrokken, staat het het om vrij om daar een keuze in te maken.9 De strafbare feiten die niet in de tenlastelegging worden opgenomen kunnen dan eventueel ad informandum gevoegd worden. Het slachtoffer van een ad informandum gevoegd feit is tegenwoordig ook in staat om zich als rechtsreeks benadeelde te voegen en zijn schade vergoed te krijgen (artikel 361 lid 2 Sv).10