III.7 Conclusie

In dit proefschrift staat de volgende vraagstelling centraal: hoe heeft de procedure van grondwetsherziening zich sinds 1814 in de constitutionele en staatkundige geschiedenis ontwikkeld, welke kwaliteiten en gebreken zijn gelet op de toepassingspraktijk van de procedure naar voren gekomen, en is er reden tot aanpassing van de procedure gelet op deze ontwikkelingen? In dit hoofdstuk vat ik de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken samen, om zo tot een kernachtige en samenhangende beantwoording te komen.

In het tweede hoofdstuk is de ontwikkeling van de grondwetsherzieningsprocedure tot aan 1848 besproken. Ik heb deze ontwikkeling hier en daar in een breder historisch kader geplaatst. Doel daarbij was om de belangrijkste uitgangspunten te kunnen achterhalen achter de inrichting van die procedure. Hier ben ik tot vijf uitgangspunten gekomen. Allereerst gaat de grondwetsherzieningsprocedure machtsconcentratie tegen. Het systeem van twee lezingen met tussentijdse verkiezingen voor de Tweede Kamer staat in dienst van het tegengaan van machtsconcentratie, omdat een nieuw parlement over het voorstel in tweede lezing gaat. Ook de eis van een gekwalificeerde meerderheid draagt bij aan het tegengaan van machtsconcentratie, aangezien een gewone meerderheid niet volstaat bij een grondwetsherziening.

Ten tweede biedt de grondwetsherzieningsprocedure stabiliteit en waarborging, door het systeem van twee lezingen, de tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer en de eis van een gekwalificeerde meerderheid.

Het derde uitgangspunt betreft de zorgvuldigheid van grondwetgeving. Ook hier zien we dat het systeem van twee lezingen, ontbindingsverkiezingen van de Tweede Kamer, het tweekamerstelsel en de gekwalificeerde meerderheid in het licht staan van de zorgvuldigheid van grondwetgeving. Omdat het om de basisstructuren van het staatsbestel gaat, is zorgvuldigheid geboden, vooral omdat een gebrekkige grondwetsherziening niet eenvoudig teruggedraaid kan worden.

Het vierde uitgangpunt is het democratieprincipe. Grondwetgeving wordt democratisch tot stand gebracht. Meer concreet is dit vormgegeven in een representatief stelsel, waarbij de parlementsleden onafhankelijk van de kiezer een afweging hebben te maken over een voorstel. Met betrekking tot de ontbindingsverkiezingen had de grondwetgever van 1848 niet duidelijk het oogmerk op een kiezersraadpleging over een concreet thema. De eis van een gekwalificeerde meerderheid in tweede lezing zorgt voor een sterkere democratische basis voor iedere grondwetsherziening.

Bijzonder in 1814 was dat de Grondwet voorzag in de mogelijkheid dat in latere omstandigheden er een andere inhoud van de Grondwet nodig kan zijn. Vanaf 1814 ligt het vijfde uitgangspunt van de flexibiliteit al besloten in de grondwetsherzieningsprocedure. Het vijfde uitgangspunt levert spanning op met de eerdere uitgangspunten. Belangrijk is daarom om ook te bezien of de Grondwet niet te inflexibel is. Daarvoor is het nodig om de herzieningspraktijk in acht te nemen.

In hoofdstuk 3 heb ik de herzieningspraktijk per afzonderlijk deel onderzocht en in kaart gebracht. Te beginnen bij de eerste lezing. In eerste lezing valt op dat hier het kaf al behoorlijk van het koren gescheiden wordt. 47 voorstellen hebben het Staatsblad niet gehaald van de 177 voorstellen. Er liggen nu drie voorstellen in eerste lezing waar al jaren geen beweging in zit.1 Duidelijk is dat veel initiatiefwetsvoorstellen de eerste lezing niet overleven. Dat zijn er zestien in totaal, terwijl drie initiatiefwetsvoorstellen wel de eerste lezingen doorstonden. Opvallend is verder dat een te haastige behandeling is afgestraft in de Eerste Kamer. Deze haast ontstaat, omdat het wetsvoorstel nog snel moet worden afgehandeld aangezien verkiezingen voor de Tweede Kamer in aantocht zijn. Dat verklaart het hoge aantal verwerpingen in de Eerste Kamer in eerste lezing. Dat zagen we duidelijk terug bij de grondwetsherziening van 1953, waarbij de Eerste Kamer drie voorstellen verwierp in eerste lezing.

Het volgende aspect is de kamerontbinding. Na 1917 zien we dat de kamerontbinding veel minder grote gevolgen had voor het parlement. Dat kwam door de invoering van de ontbinding op termijn en vanwege een aanpassing van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Een ontbindingsbesluit betekende vanaf 1917 niet het einde van alle werkzaamheden. Dat leverde uiteindelijk een flexibilisering van de grondwetsherzieningsprocedure op. Door de invoering van de ontbinding op termijn, was bijvoorbeeld geen sprake meer van een parlementsloze periode. Na 1917 zien we bovendien dat het ontbindingsbesluit in het kader van een grondwetsherziening korte tijd voor het moment van periodieke verkiezingen plaatsvindt. Een mogelijke verklaring hiervoor is het in 1917 ingevoerde kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging en algemeen kiesrecht, omdat verkiezingen sindsdien een veel ongewissere uitslag hadden dan voor 1917. Na de grondwetsherziening van 1995 vereiste de Grondwet geen ontbinding meer van de Eerste Kamer in het kader van een grondwetsherziening.

Later zien we dat het ontbindingsbesluit op een steeds later moment plaatsvindt. Er bestaat zelfs een praktijkvoorbeeld waarin de (verklarings)wetten laat gepubliceerd worden in het Staatsblad. Publicatie vond zelfs plaats ná de datum van kandidaatstelling en vlak voor de verkiezingen.

Verkiezingen in het kader van een grondwetsherziening vallen regelmatig samen met periodieke verkiezingen. Dit zal er mede aan bijdragen dat verkiezingen niet gaan over een grondwetsherziening. In zoverre leveren ontbindingsverkiezingen geen nauwkeurige peiling op van wat de kiezer van een grondwetsherziening vindt.

In de meer recente praktijk valt op dat voorstellen steeds later worden ingediend danwel aanhangig gemaakt in tweede lezing. Dat verkort uiteraard de tijd die de Tweede Kamer heeft om het voorstel in tweede lezing te kunnen overwegen binnen haar zittingstermijn. Bovendien hebben we twee voorbeelden gezien waarbij de behandeling van de voorstellen door meerdere Tweede Kamers heeft plaatsgevonden. Overigens blijken zowel de Tweede als Eerste Kamer op grond van de praktijk in tweede lezing een prima te nemen horde. Veruit de meeste voorstellen in tweede lezing hebben geleid tot een grondwetsherziening. Sinds 1848 hebben er 108 grondwetsherzieningen plaatsgevonden. In de Tweede Kamer en Eerste Kamer tezamen sneuvelden slechts 14 voorstellen. In tweede lezing speelt het splitsingsrecht een zeer kleine rol in de praktijk. Er heeft nog nooit splitsing van een wetsvoorstel in het licht van artikel 137 lid 2 en 5 Gw plaatsgevonden.

Een probleemanalyse van de grondwetsherzieningsprocedure vergt allereerst een idee van wat de functies van de Grondwet zijn. De huidige Grondwet vormt namelijk de achtergrond waartegen de grondwetsherzieningsprocedure opereert. In dit proefschrift heb ik niet gepoogd te beschrijven wat een Grondwet behoort te zijn. Om de bovenstaande vraag te beantwoorden heb ik de historische ontwikkeling van de Grondwet beschreven. Welke functies zijn er door prominente auteurs, door staatscommissies en door de grondwetgever zelf aan de Grondwet toegedicht? Zo heb ik drie belangrijke functies beschreven.

De eerste functie gaat over de Grondwet van 1814 als objectiefrechtelijke regeling waaraan alle staatsmachten, inclusief de formele wetgever, gebonden zijn ter voorkoming van machtsconcentratie en willekeur. Het betreft hier de rechtsstatelijke functie van de Grondwet. De tweede functie is vooral gekoppeld aan de grondwetsherziening van 1887 en 1917 en staat in het teken van de democratisering van het grondwettelijk stelsel. Deze democratisering is gekoppeld aan een representatief stelsel. Bij de totstandkoming van (grond)wetgeving dient de direct verkozen volksvertegenwoordiging betrokken te zijn. Bovendien staat deze functie in belangrijke mate in het teken van een flinke versterking van de parlementaire controlemogelijkheden op het bestuur in de Grondwet.

De derde functie is de waarborgfunctie van de Grondwet. De Grondwet biedt in deze hoedanigheid continuïteit en stabiliteit. Zij brengt de basisverworvenheden vanuit het verleden naar de toekomst door de centrale kaders met bijzondere waarborgen te verankeren.

Bij al deze functies past een verzwaarde herzieningsprocedure. De bovenstaande uitgangspunten van het voorkomen van machtsconcentratie, stabiliteit, zorgvuldigheid en democratie passen bij een dergelijke verzwaring. Voor het uitgangspunt van flexibiliteit geldt dat overigens niet. Uit de bovenstaande praktijk blijkt dat de Grondwet in het verleden vaak is gewijzigd. De Grondwet is in zoverre flexibel genoeg.

Bij de eerste functie is het logisch dat met name de wetgever is gebonden aan een objectiefrechtelijke regeling ter voorkoming van machtsconcentratie. De strengere waarborgen van herzieningsprocedure zorgen daarvoor. De tweede functie van de Grondwet staat duidelijk in verband met de verzwaarde procedure, omdat de waarborgen van de herzieningsprocedure bijdragen aan de continuïteit en stabiliteit van de kaders waarop het staatsbestel gebouwd is. De democratiseringen van de negentiende en twintigste eeuw verdienen ook extra waarborging. Denk bijvoorbeeld aan bepalingen betreffende de zittingsduur, of de wijze van verkiezing van de leden van de Tweede Kamer en de inlichtingenplicht van ministers en staatssecretarissen jegens het parlement. De reguliere wetgever kan bijvoorbeeld niet over de verlenging van het lidmaatschap van de Tweede Kamer beslissen. Ook bij de derde functie van de Grondwet past een zware herzieningsprocedure. Dit laat onverlet dat er wel problemen aan de grondwetsherzieningsprocedure kunnen kleven die om een oplossing vragen. Ik noem er een paar zoals ik heb beschreven in hoofdstuk 5.

Op basis van de bovengenoemde praktijk vervalt mijns inziens de toegevoegde waarde van de eis van ontbinding. In 1848 was de ontbindingseis nog echt nodig, omdat de Tweede Kamer vanaf 1848 tot aan 1887 op twee momenten werd verkozen. De toegevoegde waarde van het houden van verkiezingen an sich voor de Tweede Kamer tussen de twee lezingen staat mijns inziens wel buiten kijf. Door een tussentijdse verkiezing van de Tweede Kamer wordt machtsconcentratie tegengegaan, aangezien een nieuwe Tweede Kamer het betreffende voorstel in tweede lezing heroverweegt.

Er bestaat nog steeds onduidelijkheid over de vraag wanneer de verklaringswet gepubliceerd moet zijn, wil het voorstel na de eerstvolgende verkiezingen in tweede lezing overwogen kunnen worden. Daar moet duidelijkheid over komen.

De tweede lezing vangt aan met de indiening of aanhangigmaking van het voorstel in tweede lezing. In de praktijk bestaan er vragen over het moment van indiening of aanhangigmaking van een voorstel in tweede lezing. Er zijn voorbeelden van een late indiening en aanhangigmaking in tweede lezing. Bij een kamerinitiatief ligt de kwestie voor dat er in tweede lezing geen animo meer is in de Tweede Kamer om het voorstel in tweede lezing aanhangig te maken. Over deze situatie bestaat onduidelijkheid. Zij vraagt om een oplossing.

In de praktijk zijn ook twee voorbeelden voorbij gekomen waarbij de Tweede Kamer niet binnen haar zittingstermijn de tweede lezing afrondde. Dat leidde tot de vraag of een latere Tweede Kamer nog over het voorstel in tweede lezing mag beslissen. In hoofdstuk 5 kwam de vraag ter sprake of dit problematisch is, omdat ontbindingsverkiezingen het doel zouden hebben om de kiezer te raadplegen. Bij continuering van de tweede lezing door een latere Tweede Kamer zou immers geen gevolg zijn gegeven aan de eerste verkiezingsuitslag na het ontbindingsbesluit.

Om drie redenen is het niet overtuigend om een dergelijke nadruk te leggen op het aspect van een kiezersraadpleging. Ten eerste heb ik aangegeven dat de ontbindingsverkiezingen zijn ontstaan in een tijd waarin een andere visie op representatie dominant was. In deze visie op representatie moesten volksvertegenwoordigers vooral onafhankelijk van hun kiezers opereren, om een goede afweging te maken ten behoeve van het algemeen belang. Wat de kiezer van een concrete kwestie vond was halverwege de negentiende eeuw weinig relevant. Kiezers stemden op kandidaten in wie zij vertrouwen hadden op grond van hun deskundigheid. Het is daarom weinig overtuigend om te stellen dat ontbindingsverkiezingen van oudsher gehouden worden met het oog op een kiezersraadpleging over een concreet vraagstuk inzake een grondwetsherziening. Ten tweede, uit de memorie van toelichting bij de grondwetsherziening van 1848 bleek ook dat de doelstelling voor ontbindingsverkiezingen vooral het bewerkstelligen van checks & balances was. Het doel van verkiezingen was vooral dat een ander parlement besliste over de grondwetsherziening. Het oogmerk van de grondwetgever was in het bijzonder het tegengaan van machtsconcentratie en zorgvuldigheid van grondwetgeving. Ten derde is uit de praktijk gebleken dat de ontbindingsverkiezingen geen adequaat instrument vormen om de opvattingen van de kiezer over een concreet onderwerp te kunnen peilen. Zelfs al zou een voorstel voor een grondwetsherziening een prominente plaats innemen tijdens een verkiezingscampagne (omdat het bijvoorbeeld zou gaan over de afschaffing van de monarchie), dan is nog zeer de vraag of de verkiezingsuitslag een adequate weergave is van wat de kiezer van dat voorstel vindt.

Een ander argument om de bovengenoemde praktijk van de behandeling van een voorstel door een ‘latere’ Tweede Kamer als probleem te zien, is dat Kamerleden de behandeling in tweede lezing doelbewust uitstellen, omdat mogelijk later een gunstigere samenstelling bestaat voor het voorstel. Politici kunnen de procedure vertragen en zo afwachten of in de toekomst meer draagvlak voor een voorstel bestaat. Met die strategie is mijns inziens niet meteen iets mis. Dat hoort bij politiek. Waar ik wel problemen mee heb, is dat deze strategie in de hand kan werken dat voorstellen in tweede lezing zeer lange tijd in de Tweede Kamer kunnen blijven liggen. Decennia later zou de Tweede Kamer opeens de behandeling van een verstrekkend voorstel kunnen oppakken. Het geeft duidelijkheid als de herzieningsprocedure een concrete afloop kent, juist omdat de Tweede Kamer in tweede lezing in het kader van checks & balances het voorstel heeft te overwegen. Daarvoor dient de Tweede Kamer wel een duidelijk afgebakende termijn te krijgen. Voor de Eerste Kamer speelt deze problematiek niet, daar zij sinds 1995 niet meer ontbonden hoeft te worden.

De eis van een gekwalificeerde meerderheid van twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen in tweede lezing levert geen problemen op. Deze eis lijkt niet te leiden tot een groot aantal verwerpingen in de Tweede Kamer. Sterker nog, het gros van de voorstellen doorstaat deze eis. Bovendien staat deze eis in het bijzonder in dienst van de waarborgfunctie van de Grondwet.

Het splitsingsrecht is in tweede lezing dusdanig weinig toegepast dat het geen problemen heeft opgeleverd. Bovendien worden voorstellen vaak in aparte voorstellen ingediend, waardoor de noodzaak tot splitsing nauwelijks bestaat.

De Eerste Kamer neemt in tweede lezing een bijzondere positie in. Sinds de Eerste Kamer niet meer ontbonden heeft te worden, kan potentieel dezelfde Eerste Kamer over het voorstel beslissen in eerste én in tweede lezing. In zoverre levert deze positionering helemaal geen checks & balances op. Bovendien neemt de Eerste Kamer om verschillende redenen geen gelijkwaardige positie in ten opzichte van de Tweede Kamer. Om die redenen valt de positionering van de Eerste Kamer in tweede lezing niet goed te verdedigen.

In hoofdstuk 6 heb ik enkele oplossingen voor de bovenstaande problemen onderzocht. De vraag is of deze oplossingen passen bij de uitgangspunten van de grondwetsherzieningsprocedure en uiteindelijk bij de functies van de Grondwet? Bovendien speelt de vraag mee of deze oplossingen op consistente wijze inpasbaar zijn. Ik bespreek in deze conclusie enkel de oplossingen en aanpassingen die navolging verdienen.

De ontbindingseis heeft gelet op de huidige praktijk geen toegevoegde waarde meer. Het is voldoende als in artikel 137 Gw komt te staan dat een nieuwe Tweede Kamer na verkiezingen in tweede lezing over het voorstel beslist. Het voorstel ter herijking van de herzieningsprocedure - dat nu in tweede lezing voorligt – voorziet hierin.

Verklaringswetten dienen gepubliceerd te zijn vóór de dag van verkiezingen, als deze na de eerstvolgende verkiezingen voor de Tweede Kamer meteen in behandeling genomen kunnen worden. Na samenkomst van de Tweede Kamer kan de tweede lezing meteen starten. Ik sta achter een indiening van rechtswege. Daarmee is altijd verzekerd dat het voorstel in tweede lezing is ingebracht.

Is de tweede lezing eenmaal aangevangen, dan heeft de Tweede Kamer vier jaar de tijd om het voorstel te overwegen. Bij overschrijding van deze termijn vervalt het voorstel. Dit impliceert overigens dat er grondwettelijk beschouwd geen sprake meer is van een overwegingsplicht, aangezien de Tweede Kamer deze termijn kan laten verstrijken. Deze termijn komt overeen met de normale zittingsduur van de Tweede Kamer. Het is dan helder binnen welk tijdskader checks & balances hebben plaats te vinden. Bij een snelle tussentijdse ontbinding op politieke gronden (net zoals in 2002-2003) blijft er voldoende tijd om het voorstel alsnog op ordentelijke wijze te overwegen. Dat past bij een tweede lezing waarbij de Tweede Kamer het voorstel op zorgvuldige wijze kan heroverwegen. De huidige regering kiest ervoor dat alleen de Tweede Kamer die verkozen is direct na publicatie van de verklaringswet nog deze overweging mag verrichten. Belangrijk nadeel hiervan is dat die termijn in tweede lezing bijzonder kort kan zijn bij een ontbinding op politieke gronden. Dat laatste kan leiden tot een haastige (grond)wetsbehandeling.

De overweging door de Eerste Kamer in tweede lezing in haar huidige vorm dient in mijn ogen aangepast te worden. Verschillende alternatieven heb ik besproken. Een rol voor de verenigde vergadering in tweede lezing lijkt mij onwenselijk, omdat de leden van de Eerste Kamer niet opnieuw verkozen zijn met het oog op een grondwetsherziening. In zoverre leveren zij geen nieuwe checks and balances. Afschaffing van de rol van de Eerste Kamer in de tweede lezing is in mijn ogen een meer geschikte oplossing.

In deze dissertatie is ook aandacht besteed aan het referendum. Ik stel niet dat een referendum onderdeel moet zijn van de grondwetsherzieningsprocedure. Niettemin heb ik bekeken welke mogelijkheden bestaan om het referendum op te nemen in de herzieningsprocedure en welk model dan het meest te verkiezen is. Ik pleit – in dat geval - voor een facultatief bindend correctief referendum na afloop van de eerste lezing. In dat geval heeft de kiezer (na het behalen van een aantal handtekeningen) de mogelijkheid om de verklaringswet ongedaan te maken. Volgt er helemaal geen referendum, of geen verwerping op basis van een referendum, dan vangt de tweede lezing aan. Dan beslist de Tweede Kamer, nadat de leden opnieuw verkozen zijn, met een gekwalificeerde meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. De Eerste Kamer heeft in dit model geen rol meer in tweede lezing. Zo hebben de regering en de Tweede Kamer de eindbeslissing met de waarborg van de eis van een gekwalificeerde meerderheid. Mocht ooit wederom een referendum overwogen worden in het licht van de grondwetsherzieningsprocedure, dan is deze procedure het overwegen waard. Maar ik benadruk nogmaals dat een referendum geen must is.

Tot slot geef ik aan hoe de procedure er op basis van de bevindingen van dit onderzoek eruit kan komen te zien. Hierin is de ontbindingseis verdwenen, maar dient de Tweede Kamer wel opnieuw verkozen te zijn voordat de tweede lezing aanvangt. Die tweede lezing in de Tweede Kamer duurt maximaal vier jaar. Verder blijft de rol van de Eerste Kamer beperkt tot de eerste lezing. Artikel 137 Gw bevat dan vijf leden met de volgende tekst. 2

Artikel 139 Gw zou dan moeten komen te luiden: