Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/6.5:6.5 Persoonlijke relativiteit

Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/6.5

6.5 Persoonlijke relativiteit

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Welke personen vallen onder het beschermingsbereik van de geschonden norm? Deze vraag behoeft afzonderlijke beantwoording, omdat het oordeel dat de overheid onrechtmatig heeft gehandeld door onjuiste informatie te verstrekken, slechts berust op de vaststelling dat de betreffende benadeelde redelijkerwijs erop mocht vertrouwen dat de verschafte informatie juist was. Deze vaststelling zegt niets over de personen jegens wie onrechtmatig kan zijn gehandeld of, anders gezegd, welke personen dat vertrouwen rechtens mochten koesteren. De persoon van de benadeelde is ook van belang in het kader van de vertrouwensvraag, maar daar veeleer omdat de rechtskennis van de benadeelde in de beoordeling moet worden betrokken (paragraaf 4.7.11), en omdat de benadeelde zich moet afvragen of de betreffende informatie wel betrekking heeft op zijn (specifieke) situatie (paragraaf 4.7.3). In het kader van de beantwoording van de onrechtmatigheidsvraag ligt de nadruk derhalve op het perspectief van de benadeelde. In het kader van het relativiteitsvereiste is de persoon van de benadeelde meer vanuit het perspectief van de dader van belang.

Wanneer zou worden aangenomen dat de overheid aansprakelijk is jegens eenieder die – gegeven de omstandigheden van het geval – erop mocht vertrouwen dat de overheid juiste informatie heeft verstrekt, ontbreekt een belangrijke beperking van aansprakelijkheid. In dat geval zou sprake zijn van een ongebreidelde aansprakelijkheid jegens eenieder die kennis heeft genomen van de betreffende informatie en daarop zijn handelen heeft kunnen afstemmen. Er zou zich dan een ‘in beginsel onbeperkte groep van derden’ kunnen aandienen wier belangen mogelijkerwijs worden geschaad door de informatieverstrekking.1 De omvang van het aansprakelijkheidsrisico op dit punt is overigens mede afhankelijk van het medium dat wordt gebruikt voor de informatieverstrekking. Het ligt immers voor de hand dat het aantal mensen dat kennisneemt van informatie in een brief met één geadresseerde kleiner is dan het aantal mensen dat informatie raadpleegt die op een openbaar toegankelijke website is opgenomen. Om een onbeperkte aansprakelijkheid jegens eenieder die toegang heeft tot bepaalde informatie te voorkomen, dient de kring van personen die een gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen aan informatieverstrekking nauwkeurig te worden afgebakend. In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan deze afbakening, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen informatieverstrekking op verzoek en ambtshalve informatieverstrekking.

Bij lezing van de bekende maatstaf voor de beoordeling van de aansprakelijkheid van de overheid voor informatieverstrekking op verzoek uit het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel (paragraaf 4.7.2),2 die hier omwille van de leesbaarheid van deze paragraaf nogmaals wordt weergegeven, wordt aanstonds duidelijk dat de geformuleerde algemene norm al gedeeltelijk is gerelativeerd:

‘3.5.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of een gemeente onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft gegeven aan een belanghebbende , naar aanleiding van een door deze gedaan verzoek , over de mogelijkheden die haar regelgeving – in dit geval een bestemmingsplan – die belanghebbende biedt en of die gemeente om die reden onrechtmatig heeft gehandeld jegens de belanghebbende . (…) Eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn voor het oordeel dat het verstrekken van die inlichtingen, indien deze onjuist of onvolledig zijn, onrechtmatig is jegens de belanghebbende en dat de gemeente deswege jegens de belanghebbende aansprakelijk is doordat deze door die onjuiste of onvolledige inlichtingen, kort gezegd, op het verkeerde been is gezet.’

De onderstrepingen in deze overweging benadrukken dat de geformuleerde zorgvuldigheidsnorm – ongeacht het algemene karakter van de specifieke maatstaf – is afgestemd op de persoon van de belanghebbende die om inlichtingen heeft gevraagd. De norm zelf en niet de bescherming van de norm wordt daarmee gesubjectiveerd, en wel doordat de formulering daarvan uitdrukkelijk is gericht op een bepaalde persoon, te weten de belanghebbende die een verzoek om informatieverstrekking heeft gedaan én die redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem daarop juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven. Deze concretiserende invulling ligt voor de hand, omdat het gaat om aansprakelijkheid voor de onterechte schepping van gerechtvaardigd vertrouwen: mocht juist deze belanghebbende – mede gezien zijn hoedanigheid, deskundigheid en verhouding tot de overheid – vertrouwen op de verstrekte informatie?3

Het vertrouwen dat wordt gewekt door informatieverstrekking is persoonsgebonden, zodat de overheid door informatieverstrekking aan een belanghebbende in beginsel geen gedragsnorm schendt jegens een ander. Dit ligt in lijn met hetgeen in paragraaf 6.2.2 in het algemeen is opgemerkt over ongeschreven zorgvuldigheidsnormen. In termen van het arrest Poot/ABP heeft de geldende zorgvuldigheidsnorm betrekking op de zorgvuldigheid die in een bepaalde verhouding tegenover de belanghebbende behoort te worden betracht.4 Een dergelijke norm strekt niet tot bescherming van de belangen van allen die schade lijden als gevolg van het feit dat de vereiste zorgvuldigheid niet in acht is genomen tegenover die belanghebbende. Een daad die onrechtmatig is jegens de een, is dat niet zonder meer ook jegens ieder ander.5 Het gaat om een normschending per persoon.

In dit kader is een arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden zeer illustratief.6 Een besloten vennootschap vroeg zich af of de ongewijzigde voortzetting van de bedrijfsactiviteiten van een schildersbedrijf in een ander pand mogelijk was. Het college van burgemeester en wethouders antwoordde dat dit was toegestaan, omdat het gebruik van het pand niet veranderde. Deze mededeling bleek onjuist en de gemeente had aldus onrechtmatig gehandeld jegens de besloten vennootschap. Van onrechtmatig handelen jegens de middellijk bestuurder van de vennootschap en zijn partner was echter geen sprake. Het hof oordeelt namelijk dat de gemeente, gelet op de inhoud van het verzoek, dat uitdrukkelijk was gedaan door de vennootschap, en dat beperkt was tot werkzaamheden die werden verricht in de bedrijfsruimte, niet erop bedacht behoefde te zijn dat (ook) de (privé)belangen van de middellijk bestuurder en zijn partner in het geding waren. De gemeente behoefde ook geen onderzoek te doen naar de aanwezigheid van zodanige belangen voordat zij de brief beantwoordde, aldus het hof.7 In dit voorbeeld ziet men dat de bescherming van de geschonden norm zich niet uitstrekt tot de persoon van de middellijk bestuurder en zijn partner, omdat alleen de belangen van het schildersbedrijf bekend waren bij de gemeente.

De voornoemde subjectivering van de toepasselijke zorgvuldigheidsnorm zet het relativiteitsvereiste gedeeltelijk buitenspel. Ik schrijf ‘gedeeltelijk’, omdat de eis van persoonlijke relativiteit alleen dan geen aanvullende rol heeft te spelen, wanneer de overheid wordt aangesproken door degene aan wie op zijn verzoek informatie wordt verstrekt over zijn (eigen) situatie. De maatstaf uit het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel is namelijk toegesneden op het verstrekken van inlichtingen aan een belanghebbende, naar aanleiding van een verzoek van deze belanghebbende, over de mogelijkheden van regelgeving voor die belanghebbende. In deze situatie heeft de eis van persoonlijke relativiteit geen aanvullende rol te spelen, omdat de kenbaarheid van de belangen van de belanghebbende is verzekerd doordat hij zelf naar informatie heeft gevraagd. Over de kenbaarheid van zijn persoon kan dan geen twijfel bestaan. Voor zijn belangen kan dat anders liggen (zie paragraaf 6.6). Overigens dient aan het begrip ‘belanghebbende’ hier niet de beperkte betekenis te worden toegekend die daaraan in artikel 1:2 Awb wordt gegeven. Een bestuursorgaan kan immers ook in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid handelen jegens anderen dan Awb-belanghebbenden (zie paragraaf 6.2.2).8 Mijns inziens is degene wiens belang op enigerlei wijze geraakt wordt door de informatieverstrekking reeds ‘belanghebbende’ in de zin van het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel.9 Daarbij gaat het bij informatieverstrekking op verzoek in elk geval om degene die het verzoek heeft ingediend, maar ook om degene te wiens (kenbare) behoeve de informatie wordt ingewonnen en die daarvan kennisneemt.10 Voor (andere) ‘derden’ geldt wat hierna wordt opgemerkt over het afgaan op ongerichte informatieverstrekking.

Welke (kringen van) personen een aanspraak op schadevergoeding kunnen ontlenen aan de ambtshalve verstrekking van onjuiste informatie, is niet in algemene zin te zeggen. Wel kan een grove tweedeling worden gemaakt in gevallen van gerichte respectievelijk ongerichte informatieverstrekking (zie hierover paragraaf 4.7.12.2). In de meest gerichte vorm van ambtshalve informatieverstrekking (het doen van mededelingen) zal geen onderscheid wat betreft de eis van persoonlijke relativiteit bestaan ten opzichte van informatieverstrekking op verzoek (het verstrekken van inlichtingen). In beide gevallen weet het bestuursorgaan op voorhand wie in elk geval kennisneemt van de verstrekte inlichtingen. Een genuanceerder beeld rijst bij gevallen van meer ongerichte informatieverstrekking. Daarbij moet worden bezien wiens belangen kenbaar zijn betrokken bij de informatieverstrekking,11 in de zin dat doorslaggevend is wie naar redelijke verwachting kennis zal nemen van de informatie en daarop zijn gedrag zal kunnen afstemmen.12

Een goed voorbeeld biedt de hiervoor uitgebreid besproken zaak Staat/Fabricom (zie hierover paragraaf 6.3). In die zaak oordeelde het Hof Amsterdam dat de geschonden norm luidde dat overheidsorganen zich in hun officiële aankondigingen van onjuiste mededelingen dienen te onthouden, en dat de bescherming van die norm zich uitstrekt tot allen tot wie de mededelingen zijn gericht.13 Dit oordeel stelde centraal of de mededelingen waren gericht tot de benadeelde, althans, anders gezegd, of de benadeelde mede kon worden aangemerkt als de geadresseerde van de informatie. Voor Fabricom werd die vraag bevestigend beantwoord door het hof, omdat de Staat ermee rekening moest houden dat, naast de subsidie-aanvrager OTIB, ook Fabricom, als de partij wiens belangen primair bij de subsidie waren betrokken, kennis zou nemen van de mededelingen die op een openbare website waren geplaatst. Uit dit oordeel van het hof zou men kunnen afleiden dat maatgevend is wie als geadresseerde van de informatieverstrekking kan worden aangemerkt.14 Een dergelijke verbijzondering van de algemene regel heeft de schoonheid van de eenvoud. Zij voegt echter weinig toe, omdat de relativiteitsdiscussie hiermee slechts wordt verlegd naar de vraag of de mededelingen zijn gericht tot de benadeelde. Dat blijkt uit het oordeel van de Hoge Raad in de zaak Staat/Fabricom. De Hoge Raad vertaalt het oordeel van het hof dat de mededelingen mede waren gericht tot Fabricom, aldus dat het hof hiermee tot uitdrukking heeft willen brengen dat de Staat door het doen van die mededelingen (ook) jegens Fabricom een zorgvuldigheidsnorm heeft kunnen schenden.15 De toets blijft dus dezelfde. De beoordeling of de benadeelde geadresseerde was, voegt hieraan niets toe en doet hieraan niet af.

Kort en goed, komt het erop neer dat moet worden bezien of de overheid bedacht was of had moeten zijn op het betrokken belang van een bepaalde benadeelde op het moment van de informatieverstrekking.16 Deze toets stemt overeen met hetgeen in paragraaf 6.2.2 is opgemerkt over de relativiteit van ongeschreven zorgvuldigheidsnormen in het algemeen. Voor de schending van dergelijke normen is ten minste vereist dat de dader het belang van de benadeelde kende of had behoren te kennen. Een verplichting om rekening te houden met onbekende belangen kan in het kader van een schuldaansprakelijkheid als de onderhavige (ook achteraf) niet worden aangenomen. Het gaat immers om de zorgvuldigheid die in een bepaalde verhouding tegenover een of meer anderen behoort te worden betracht. Die anderen (lees: de burger) moeten dan wel in beeld zijn, anders bestaat rechtens geen aanleiding voor de overheid om hun belangen te ontzien.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.