De integratie van fiscale gegevens in het rijksbrede toezicht (FM nr. 155) 2018/2.3.2:2.3.2 Fiscale transparantie als middel en doel

De integratie van fiscale gegevens in het rijksbrede toezicht (FM nr. 155) 2018/2.3.2

2.3.2 Fiscale transparantie als middel en doel

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Maatschappelijk aanvaard ‘machtsvertoon’

Het kunnen beschikken over toereikende informatie is voor de Belastingdienst een conditio sine qua non.1 De Belastingdienst verlangt in beginsel volledige fiscale transparantie voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn taak. De verplichting tot het verstrekken van die informatie is vanwege het onmiskenbare belang wettelijk verankerd.2 De bereidwillige aanlevering van relevante financiële informatie door burgers en bedrijven aan de Belastingdienst is daarbij onontbeerlijk.3 De Belastingdienst beschikt ook over mogelijkheden die informatie zonodig af te kunnen dwingen.4 Dat geldt met name voor de situaties waarin een be langentegenstelling bestaat tussen de Belastingdienst en degene die de informatie moet aanleveren.5 De informatieverstrekking vindt dan ook plaats vanuit een rechtsbetrekking met de Belastingdienst die gekenmerkt wordt door een asymmetrische verdeling van rechten en verplichtingen.6 Het gaat om uitgebreide en soms ingrijpende bevoegdheden.7 Vanuit dit perspectief bezien, heeft de Belastingdienst extensieve en in sommige situaties ‘grenzeloze middelen’ voor het vergaren van allerlei fiscaal relevante gegevens.8 Hoewel de Belastingdienst ook kan verzoeken om vrijwillige medewerking, verkrijgt hij ook veel gegevens onder verwijzing naar de wettelijke verplichtingen.9 In de maatschappelijke discussie noch in de literatuur staat echter ter discussie of de Belastingdienst deze bevoegdheden moet hebben om zijn taak naar behoren te kunnen vervullen.10

Ook in de parlementaire discussie rond de uitbreiding van de rechtsbescherming bij fiscale controlehandelingen, worden de aard en omvang van de bevoegdheden niet ter discussie gesteld. Dit laatste ondanks de karakteristieke kwalificatie van de belastinginspecteur als ‘Rupsje Nooitgenoeg’.11 Er wordt niet gesproken over een algemene inperking van de medewerkingsverplichtingen noch van de bevoegdheden: alleen de rechtsbescherming bij de uitoefening van die bevoegdheden moest worden versterkt.12

De reikwijdte van de wettelijke bevoegdheden van de Belastingdienst wordt klaarblijkelijk al jaren algemeen geaccepteerd: dit ondanks de kwalificatie als ‘ingrijpend’.13 In dit verband lees ik zelfs: ‘Zo de Staat een geweldsmonopolie heeft, zo heeft de Belastingdienst de macht om fiscale plichten af te dwingen. De Nederlandse belastingdienst heeft verregaande bevoegdheden om te handhaven en te sanctioneren. Het belang van dit verticale toezicht [MS: met de verplichte medewerking tot het verstrekken van gegevens en inlichtingen] mag niet worden onderschat.’14 De aanwezigheid van wettelijk verankerde bevoegdheden en het (potentiële) gebruik ervan betekent dat de Belastingdienst over voldoende macht beschikt om het recht te kunnen handhaven.15 Dit is cruciaal voor het vertrouwen in de Belastingdienst en de compliance van de belastingplichtigen.16

De keerzijde van die bevoegdheden is neergelegd in rechtsbeschermende wettelijke bepalingen en de jurisprudentie.’17 Bij twijfels over de rechtmatige toepassing van bevoegdheden, kan een belastingplichtige het oordeel vragen van de fiscale rechter.18 Ook kan hij zich wenden tot de civiele rechter om de handelwijze van de

Belastingdienst te laten toetsen op rechtmatigheid.19 In dit verband merk ik op dat ook rechtmatig ‘machtsvertoon’ negatief kan worden ervaren en daardoor van negatieve invloed kan zijn op het fiscale nalevingsgedrag.20

Wettelijk gefundeerde ‘macht’ in uitvoering en toezicht

De reikwijdte van de bevoegdheden van de Belastingdienst heeft in de loop van de eeuwen zijn unieke vorm gekregen (zie par. 4.2.3 e.v.). Het fundament voor huidige wettelijke bevoegdheden is gelegd bij het tot stand komen van de AWR in de jaren vijftig van de vorige eeuw en is daarna steeds verder gemoderniseerd en uitgebreid.21 Hierin staan (nog steeds) de relatie van bevoegdheden voor de inspecteur (‘Belastingdienst’) en de verplichtingen van de belastingplichtige centraal; een stelsel dat een arsenaal aan ingrijpende maatregelen en sancties kent.22 Die afschrikking wordt echter nog steeds noodzakelijk (en effectief) geacht om de medewerking van de belastingplichtigen te verkrijgen.23 Het uitgangspunt dat burgers regels naleven uit angst voor de gevolgen van niet-naleving of uit morele instemming, combineert de Belastingdienst in het zogenoemde responsieve toezicht. Die vorm van toezicht gaat uit van vrijwillige naleving, maar houdt de mogelijkheid tot bestraffing achter de hand voor het geval dat nodig mocht zijn. Het handhaven door de Belastingdienst speelt zich af in alle vier de – de hierna te behandelen – sferen van uitvoering, toezicht, onderzoek en opsporing.24 Het gedrag van de ondertoezichtgestelde is bepalend voor de toezichtstrategie: samenwerken waar kan, straffen waar nodig.25 Het gebruik van de machtsmiddelen (‘dwang’) blijft ook in die benadering echter belangrijk. Hoewel in de huidige tijd van geautomatiseerde gegevensuitwisseling het toezicht in de virtuele omgeving een geheel andere dimensie heeft, blijft de Belastingdienst ‘machtig’ in zijn uitvoering en toezicht.26 Big Data lijkt één van de toverwoorden te zijn (zie hieronder). En dat naast ontwikkelingen als kunstmatige intelligentie.27 Een kleine nuancering is op haar plaats. Met de woorden van de staatssecretaris van Financiën plaats ik een kanttekening ‘(…) dat de buitenwereld zich niet helemaal laat vangen in data en daarmee in de informatiepositie van de Belastingdienst. Daarnaast geldt dat het gebruik van informatie door de Belastingdienst zijn grenzen kent zowel op grond van proportionaliteit als in de privacywetgeving.’28

Het fiscale toezicht kan vanuit dat perspectief plaatsvinden in de sfeer van de uitvoering, toezicht en onderzoek.

Fiscaal toezicht gepositioneerd binnen de handhavinssferen

Het fiscaal toezicht laat zich binnen de handhavingssferen niet eenvoudig positioneren. De benodigde informatie voor de taakuitoefening, als verzameling van vergaarde gegevens, is als een resultante te beschouwen van bevoegdheden en medewerkingsbereidheid. Dat verschilt per sfeer maar staat wel in relatie met elkaar. In de uitvoeringssfeer is vanwege het ‘eigen belang’ veelal sprake van een vrijwillige medewerking waarvoor weinig bevoegdheden zijn vereist.29 In de opsporingssfeer het tegenovergestelde.30 De sferen van (nalevings)toezicht en onderzoek zullen zich daartussen begeven. Dat bepaalt uiteindelijk de verzameling ‘beschikbare’ gegevens ten behoeve van het handhaven.

Dit is vereenvoudigd als volgt weer te geven:

Figuur 8: Fiscaal toezicht binnen de handhavingssferen

id-9f4de2da-4f39-43d2-82d8-68316882596e

De fiscale bevoegdheden zijn niet gerelateerd aan een bepaalde handhavingssfeer. Het fiscale (uitvoerings)toezicht is zo breed dat het zich uitstrekt over de handhavingssferen van uitvoering, toezicht en onderzoek. Het fiscale uitvoeringstoezicht is gebaseerd op de verplichte transparantie (‘medewerking’) voor alle drie de sferen. Alleen de sfeer van de opsporing kent afwijkende – veelal verderstrekkende – medewerkingsverplichtingen (‘bevoegdheden’).31 En daarmee neemt de Belastingdienst een bijzondere positie in als ‘toezichthouder’.32

Een impressie van ongebreidelde fiscale transparantie

De Belastingdienst zal, net als andere ‘toezichthouders’, bij het inzetten van de handhavingsinstrumenten zijn bevoegdheden rechtvaardig en rechtmatig moeten aanwenden.33 De ‘informatiehonger’ van de inspecteur moet ‘gepast en geboden’ zijn. Die moet dienen voor de belastingheffing met een afweging van ieders belangen. Het individuele belang kan van ondergeschikt belang zijn voor het algemene maatschappelijke belang. De privacy van burgers is eind vorige eeuw expliciet van ondergeschikt belang verklaard aan het maatschappelijke belang van een juiste belastingheffing.34 Althans voor het vergaren van gegevens en inlichtingen.

In de tijd van de ‘Big Data’ analyse en ‘fiscale profiling’35 krijgen de bevoegdheden voor het vergaren van gegevens een dominante plaats.36 De bevoegdheid om deze gegevens vervolgens te gebruiken is echter van even groot belang. In de dynamiek van het huidige (elektronische) tijdsgewricht krijgen beide zaken echter een nieuwe dimensie. ‘Dat doet in de samenleving de vraag ontstaan naar begrenzing onder meer, maar niet uitsluitend, ten aanzien van de gegevens die mogen worden gebruikt en de wijze waarop het openbaar gezag dat mag doen. Anders gezegd, waar de vastgelegde informatie over burgers enorm is toegenomen, dringt zich in het maatschappelijk debat steeds meer de vraag op: wat is de hoofdregel van artikel 8 EVRM [MS: bescherming van de persoonlijke levenssfeer] voor de burger nog waard?’37 Het maatschappelijke belang van belastingheffing geeft blijkbaar niet zonder meer de grondslag voor het maken van een inbreuk op het fundamentele recht van privacy. Of een handeling een inbreuk is op de persoonlijke levenssfeer, hangt af van de vraag of de betrokkene mocht verwachten onbevangen zichzelf te kunnen zijn:38 oftewel van de vraag wat de ‘person’s reasonable expectations as to privacy’ zijn.39 Maatschappelijke gevoelens en ‘ervaringen’ zijn hiervoor dan ook van belang. Tot een dergelijk maatschappelijke debat is het echter tot nu toe nog niet gekomen.40 Maar duidelijk is dat de Belastingdienst deze belangen uitdrukkelijk moet afwegen;41 het al dan niet uitoefenen van de bevoegdheden moet vervolgens gepaard gaan met het treffen van waarborgen.42 Dit geldt temeer in een toenemende gedigitaliseerde omgeving waar de mogelijkheid voor dataopslag exponentieel groeit.43 De Belastingdienst hoeft zich bij de informatiegaring tevens niet te beperken tot belastingplichtigen, inhoudingsplichtigen en administratieplichtigen, maar verkrijgt, desgewenst, gegevens van andere overheidsinstellingen en zelfs van buitenlandse belastingdiensten en aan Nederlandse ondernemingen gelieerde buitenlandse vennootschappen. Het vergaren van fiscale gegevens, evenals het bewaren daarvan, kan dan ook op velerlei wijze gepaard gaan met het inmengen in het persoonlijke domein.44

De wijze waarop de Belastingdienst de gegevens verkrijgt is zeer divers. Het grootste deel van de fiscale (toezicht)gegevens verkrijgt hij ‘automatisch’.45 De belastingplichtigen en inhoudingsplichtigen dienen procesmatig, al dan niet op uitnodiging daartoe, periodiek hun aangiften in. Ook laat de Belastingdienst ‘automa tisch’ allerlei gegevens actief aanleveren door derden zoals banken en verzekeringsinstellingen.46 Het gaat daarbij ook om informatie die mogelijk van belang kan zijn voor een belastingplichtige.47 Met de ruime bevoegdheden is dat in de regel de kern bij het opvragen van gegevens en inlichtingen.48 Het uitvoeren van zogenaamde fishing expeditions – het ongedefinieerd hengelen naar informatie – behoort ‘maatschappelijk’ gezien niet tot de bevoegdheden van de Belastingdienst.49 Het stellen van serievragen 50 wordt echter het hanteren van een ‘sleepnettechniek’ op voorhand niet uitgesloten.51 En dat geeft de Belastingdienst de mogelijkheid tot het verkrijgen van allerlei ‘Big Data’ en ‘fiscale profiling’.52 Dit naast de mogelijkheid van de inspecteur om in specifieke situaties gegevens en inlichtingen te verkrijgen van derden.53 Naast deze repressieve vorm van toezicht blijkt dit ook een waardevolle bijdrage te leveren aan de compliance.54

Een grens voor de Belastingdienst ligt, met de woorden van de staatssecretaris van Financiën, in het ‘prudent’ gebruik.55 En, vanwege het karakter van systematisch verzamelen, in de wetgeving omtrent persoonsregistraties.56

Deze praktijk leidt ertoe dat de Belastingdienst voor het uitoefenen van zijn taak over een grote hoeveelheid (veelal vertrouwelijke) gegevens beschikt.57 Alles ten dienste van een algemeen maatschappelijk belang: een effectieve belastingheffing. De verkregen gegevens dienen dit belang en niet (per se) (alle) andere maatschappelijke belangen.58 De informatiewaarde beperkt zich dan ook veelal tot het fiscale domein. Dat zegt in beginsel niets over andere domeinen: zelfs niet wanneer de gegevens afkomstig zijn van een (fiscaal) niet-compliante belastingplichtige.59

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.