6.3 De invloed van bedrijfsmatig denken op dienend bestuur

Vooral sinds de jaren 80 van de 20^e eeuw is bedrijfsmatig denken in het openbaar bestuur doorgedrongen.1 Met bedrijfsmatig denken wordt bedoeld dat de wijze waarop particuliere bedrijven opereren (deels) door bestuursorganen is overgenomen. Hierbij kan worden gedacht aan het benadrukken van een efficiënt en betaalbaar werkproces en daarbij behorend procesmanagement, het denken in termen van klantgerichtheid en vraag en aanbod van producten en diensten, het streven naar specifieke en meetbare output en targets, en het versmallen van maatschappelijke vraagstukken naar kosten-batenanalyses. Vaak gaat dit gepaard met het incorporeren van diverse managementlagen in de organisatiestructuur om de ‘productie en prestaties’ te verbeteren, waardoor het bedrijfsmatige denken verder aan invloed wint. In het kader van bedrijfsmatig denken is doorgaans weinig belangstelling voor de juridische- en daarmee constitutionele inbedding van bestuursorganen. De vraag of besluitvorming rechtmatig is, wordt niet gezien als een way of life maar als een check of risicofactor die (achteraf) moet worden ‘afgevinkt’. De bedrijfsmatige manier van opereren door bestuursorganen heeft het effect dat minder aandacht uitgaat naar het handelen conform fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunten, omdat rechtmatigheid nog slechts een beleidsmatige factor is waaraan bovendien moeilijk een prijs kan worden gehangen.2 Zo bezien vervreemdt het bedrijfsmatig denken bestuursorganen van hun natuurlijke rechtsstatelijke ankerpunten.3 Het gaat hier echter wél om dragende beginselen waarop de (besturende) overheid rust. Uiteindelijk zou hierdoor de dienende rol van bestuursorganen aangetast kunnen worden.

Hoewel in dit onderzoek de (gewenste) toekomst van het recours objectif wordt onderzocht (zijnde een juridische invloed op dienend bestuur), speelt het bedrijfsmatig denken (zijnde een niet-juridische invloed op dienend bestuur) in de analyse een belangrijke rol. De vraag of revitalisatie van een algemene rechtmatigheidscontrole op bestuursorganen moet plaatsvinden, kan namelijk niet los worden gezien van de manier waarop bestuursorganen zich in de praktijk ‘gedragen’.

Er zijn ten minste drie belangrijke oorzaken of verklaringen waardoor het bedrijfsmatig denken wortel heeft kunnen schieten binnen het openbaar bestuur. Ten eerste bestond vanaf de jaren 80 van de 20^e eeuw een sterke noodzaak de overheidsuitgaven terug te dringen.4 Hierbij werden uit het bedrijfsleven afkomstige organisatiemodellen als voorbeeld gebruikt. Daarbij stonden vooral efficiency en kostenbesparing centraal. Ten tweede bestond vanwege de sterke emancipatie van de burger vanaf de jaren 60 van de 20^e eeuw de behoefte om de dienstverlening door de (besturende) overheid beter te laten aansluiten bij de individuele wensen van burgers.5 Dat werd vooral bewerkstelligd door de bureaucratie terug te dringen.6 Er werd afstand genomen van een sterk op formele procedures en gelijke behandeling gerichte, weinig persoonlijke behandeling van burgers. De aandacht ging uit naar op de vrije markt geënte organisatie- en communicatiemodellen. Gedacht kan worden aan de toepassing van new public management in de jaren 80 en 90 van de 20^e eeuw.7 Dit had ten doel de bureaucratie te vervangen door een meer bedrijfsmatige dienstverlening, waardoor de individuele burger centraler staat (een zogeheten klantbenadering). Ten derde had het bedrijfsleven als ‘motor van de welvaart’ zeker na de wederopbouw voor economische vooruitgang gezorgd.8 Dat versterkte in de periode daarna het vertrouwen in (en de populariteit van) bedrijfsmatig denken door de overheid.9

Het door de overheid implementeren van bedrijfsmatige logica had vanaf de jaren 80 en 90 van de 20^e eeuw de nodige privatiseringsoperaties tot gevolg. Hierbij was de idee dat door de werking van vraag en aanbod - dat voor onderlinge concurrentie zorgt - de kwaliteit van geprivatiseerde overheidsdiensten zou verbeteren. Later heeft ook het toezicht op wet- en regelgeving door bestuursorganen een privatiseringsslag gemaakt. Gedacht kan worden aan het privatiseren van het toezicht op woningbouw en emissiehandel.10 Omdat veel door bestuursorganen benodigde kennis bij marktpartijen aanwezig is, hebben bestuursorganen zich daardoor op sommige terreinen afhankelijk gemaakt van de kennis van specialistische bedrijven en consultants. Ook daardoor kunnen bedrijfsmatige werkprocessen - vaak onopgemerkt - het bestuurlijke overheidsapparaat binnensijpelen.

De invloed van het bedrijfsmatig denken op het openbaar bestuur is overigens ook zichtbaar in de moderne benamingen van bijvoorbeeld gemeentehuizen (stadswinkels) en burgers (klanten), waarbij onterecht een soort economisch dienstverleningsconcept wordt verondersteld.

De op 1 januari 2020 in werking getreden Wet normalisering rechtspositie ambtenaren11 - waarbij de term “normalisering” voorbijgaat aan de unieke positie van ambtenaren - voedt de gedachte dat bestuursorganen en hun ambtenaren min of meer op één lijn zijn te plaatsen met private werkgevers en werknemers. Met deze wet wordt immers beoogd de rechtspositie van de meeste ambtenaren waar mogelijk te laten aansluiten bij die van private werknemers.12 Het behouden van belangrijke elementen uit het ‘klassieke’ ambtenarenrecht (zoals bepalingen rondom de ambtseed, integriteit en de beperking van grondrechten),13 en het uitzonderen van grote groepen ambtenaren van het nieuwe rechtsregime (zoals politie, defensie en rechterlijke ambtenaren)14 legt bloot dat die ‘normalisering’ helemaal niet zo vanzelfsprekend is als wordt voorgesteld. Het ambtenarenkorps lijkt hier vooral te worden benaderd vanuit een oogpunt van efficiency en het bewaken van een betaalbaar werkproces. Er is weinig aandacht voor de randvoorwaarden voor het behoorlijk kunnen vervullen van het ambacht van ambtenaar, zoals het jarenlang zorgvuldig opbouwen van ambtelijk en rechtsstatelijk besef. Wanneer de bijzondere positie van ambtenaren wordt gerelativeerd en bijvoorbeeld veel met flexcontracten wordt gewerkt, gaat daarmee het risico gepaard dat de naleving van het recht en de daarin besloten liggende fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunten door bestuursorganen (verder) verzwakt.15

Op het bedrijfsmatig denken van de (besturende) overheid is terecht stevige kritiek uitgeoefend.16 De dienende rol van bestuursorganen die het algemeen belang behartigen, verdraagt zich immers ten principale niet met de uitgangspunten van bedrijfsmatig denken, waar het maken van winst een centrale positie heeft. De kritiek op het bedrijfsmatige denken door bestuursorganen is echter grotendeels vruchteloos gebleken. De bedrijfsmatige oriëntatie is bij het bestuur namelijk nog steeds sterk aanwezig en zelfs hardnekkig. Hierdoor bestaat het gevaar dat de publieke functie of signatuur van bestuursorganen - die de unieke identiteit van bestuursorganen vormt - (verder) vervaagt. Die eigen identiteit van bestuursorganen moet vooral worden begrepen vanuit de dienende rol die bestuursorganen in een democratische rechtsstaat vervullen.

Een aantal aspecten van dienend bestuur worden door het bedrijfsmatig denken in het bijzonder geraakt. Zo kan het bedrijfsmatige denken binnen het openbaar bestuur ertoe leiden dat bestuursorganen zichzelf in besluitvormings- en beroepsprocedures gaan zien als een partij met ‘eigen’ belangen.17 De Poorter en De Graaf merkten hierover in 2011 op:

Verder is in dit onderzoek meermaals opgemerkt dat het voor bestuursorganen belangrijk is eenzijdig te kunnen optreden (in die zin dat ten aanzien van burgers een dwingende eindbeslissing wordt genomen). Het openbaar bestuur is immers een gezagsorganisatie. Zo nodig moet het algemeen belang dwingend boven individuele belangen worden geplaatst. Door het bedrijfsmatig denken wordt deze eenzijdigheid gerelativeerd of naar de achtergrond geschoven. Onlogisch is dat niet, omdat een eenzijdige rechtsverhouding zich niet verdraagt met de wijze waarop burgers en bedrijven met elkaar omgaan op een ‘vrije particuliere markt’. De eenzijdigheid waarmee bestuursorganen kunnen optreden is echter wel een essentieel kenmerk van bestuursorganen in een democratische rechtsstaat, en een belangrijke aanleiding om bestuursorganen aan het recht en de daarin besloten liggende fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunten te binden.