40.5 De positie van subnationale bestuursorganen in internationale verhoudingen

Het is een logische veronderstelling in het staatsrecht van veel landen, waaronder Nederland, dat buitenlandse betrekkingen een taak en bevoegdheid zijn van de centrale overheid, en dan met name het ministerie van Buitenlandse Zaken.1 In de overheidspraktijk zien we echter dat het steeds vaker voorkomt dat ook subnationale, decentrale bestuursorganen zich op het internationale toneel begeven, en afspraken maken in de vorm van ‘agreements’ of memorandums of understanding. Het gaat daarbij om veel meer dan alleen bijvoorbeeld stedenbanden.

Ook veel Nederlandse of Europese zelfstandige bestuursorganen en marktautoriteiten zijn actief op het wereldtoneel, en ook zij maken in hun netwerk afspraken in allerlei vormen. Voor zover het gaat om internationale afspraken dienen zij te worden onderscheiden van verdragen en internationale overeenkomsten als bedoeld in de Wener verdragen over verdragsrecht. Ondanks het veelvuldig en al veel langer bestaande gebruik van deze afspraken, wordt er niet veel aandacht besteed aan het precieze juridische karakter ervan.2

Het gaat hier overigens niet alleen om de internationaalrechtelijke leerstukken van informele rechtsvorming in het internationale recht3 en de positie van subnationale bestuursorganen op het wereldtoneel, maar ook om nationaalbestuursrechtelijke vragen naar de bevoegdheid van deze bestuursorganen om zich te begeven in buitenlandse betrekkingen die in beginsel immers zijn voorbehouden aan de Staat en het ministerie van Buitenlandse Zaken, en naar de mate van binding van de afspraken die in een agreement blijken te zijn neer- gelegd. Hier liggen ook belangrijke constitutioneelrechtelijke vragen.4 Het is bijvoorbeeld voor een gemeentelijke overheid met veel kantoren van internationale organisaties en ambassades met vele uiteenlopende rechtsordes interessant om te weten hoe een gebiedsgerichte aanpak eenvoudig(er) in bindende afspraken kan worden neergelegd. Anders dan bijvoorbeeld Frankrijk5 heeft Nederland geen algemene wettelijke regeling van de bevoegdheid en begrenzing van het aangaan van externe betrekkingen door decentrale overheden. Het hangt bij ons af van het beleid bij het interbestuurlijk toezicht.6

Vaak worden hier privaatrechtelijke rechtshandelingen verricht, waarbij de vraag zou kunnen worden gesteld of dat publiekrechtelijk, staats- of bestuursrechtelijk wel allemaal klopt. Indien bijvoorbeeld de burgemeester van een Nederlandse gemeente zich aansluit bij een buitenlands initiatief, zou sprake kunnen zijn van deelneming van deze gemeente aan een buitenlandse rechtspersoon, hetgeen strikt genomen anders dan deelneming aan Nederlandse rechtspersonen niet wettelijk is geregeld.7 Indien wordt deelgenomen aan een Nederlandse rechtspersoon door Nederlandse krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen samen met buitenlandse vertegenwoordigers, is het de vraag of steeds vaststaat dat het buitenlandse recht over dergelijke deelname van overheden in acht wordt genomen.

Het gaat hier wat mij betreft om kwesties die in een samenhangend leerstuk van internationaal bestuursrecht aan de orde behoren te komen. En ook hier komen internationaal recht en nationaal bestuursrecht samen.