1.2 Achtergrond

Over ontwikkelingen in het openbaar bestuur op gemeentelijk niveau is de laatste jaren, op zijn zachtst gezegd, behoorlijk wat geschreven. Vrijwel elk denkbaar onderwerp is in een schijnbaar eindeloze stroom aan rapporten, artikelen, boeken en opinies de revue gepasseerd: van ondermijning van het lokale gezag t ot de aanpak van klimaatverandering en van de werkdruk onder gemeenteraadsleden tot de effectiviteit van decentralisaties en schaalvergrotingen.1 Enerzijds kan deze aandacht als iets positiefs gezien worden: het duidt op een grote mate van belangstelling voor het gemeentelijke bestuursniveau. Anderzijds kan het ook als iets negatiefs gezien worden: wanneer een onderwerp in de belangstelling staat, betekent dat vaak dat er problemen zijn. Bij een groot deel van de bijdragen is dat laatste inderdaad de teneur, met name bij dat deel dat zich richt op de (toe)stand van de lokale democratie. Enkele conclusies daarvan zijn dat raadsleden te weinig tijd hebben om al hun taken te verrichten,2 dat er weinig interesse onder de bevolking is voor de lokale politiek,3 dat politieke ambtsdragers met grote regelmaat slachtoffer zijn van agressief en gewelddadig gedrag,4 dat het belastinggebied van gemeenten te klein is om uitdrukking te kunnen geven aan lokale beleidskeuzes,5 dat de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen nauwelijks boven de 50% uitkomt6 en dat het voor gemeenteraden te moeilijk is om bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden goed te kunnen controleren.7 De oorzaken voor de problemen zijn al even divers als de problemen zelf, maar doorgaans wordt gewezen naar een gebrek aan tijd en geld als grootste boosdoeners. De oplossing ligt dan voor de hand: investeer meer tijd en geld in de lokale democratie. De laatste jaren gaan er echter ook geluiden op dat de problemen waarmee de lokale democratie geconfronteerd wordt een dieperliggende oorzaak hebben. Tijd- en geldgebrek is uiteraard niet bevorderlijk, maar de problemen zouden worden verergerd doordat de gemeentelijke democratie vooral en bijna exclusief gezien wordt als een representatieve democratie. Bijdragen die op deze lijn zitten, hebben titels als Democratie is méér dan politiek alleen, Op weg naar meervoudige democratie en Tegen verkiezingen.8 In grote lijnen komt het betoog in deze stukken op het volgende neer. Er bestaat een verschil tussen wat bestuurskundigen de politieke democratie en de maatschappelijke democratie noemen, oftewel de ‘systeemwereld’ en de ‘leefwereld’.9 De systeemwereld omvat de manier waarop politieke ambtsdragers gekozen of aangesteld worden, hoe formele beslissingen genomen worden en wat de invloed van burgers daarop is. De leefwereld omvat de inzet van burgers voor de samenleving in het dagelijks leven, al dan niet los van de overheid. Als gevolg van allerlei maatschappelijke ontwikkelingen, zoals het mondiger worden van burgers, het terugtrekken van de overheid en de verplaatsing van de politiek,10 is de democratie zoals die in de systeemwereld is geïnstitutionaliseerd steeds verder af komen te staan van de democratie zoals die in de leefwereld tot uitdrukking komt. Beide werelden sluiten niet goed meer op elkaar aan, met als gevolg dat burgers zich door de overheid niet begrepen voelen, dat de overheid als een obstakel wordt ervaren bij het realiseren van hun ideeën en dat zij uiteindelijk in het geheel niet meer participeren in de systeemwereld (‘de afhakers’).11

Om de systeemwereld en leefwereld weer beter op elkaar te kunnen laten aansluiten en zo de problemen van de lokale democratie te kunnen oplossen, wordt ervoor gepleit wijzigingen door te voeren aan de kant van de systeemwereld. Welke wijzigingen dat dan zouden moeten zijn, daar bestaan verschillende opvattingen over. Andeweg en Thomassen, bijvoorbeeld, menen dat bestaande regels en instellingen moeten worden vervangen door regels en instellingen die beter passen bij recente maatschappelijke ontwikkelingen. Zij pleiten enerzijds voor ‘een accentverschuiving in de opvatting van democratie van het beschermen en bij het beleid betrekken van alle minderheden naar een grotere doorzettingsmacht voor de wil van de meerderheid’ en anderzijds voor ‘een accentverschuiving van het vooraf beïnvloeden van het beleid naar het achteraf afrekenen over het gevoerde beleid’.12 Anderen menen dat de bestaande gemeentelijke democratie niet per se vervangen hoeft te worden, maar dat zij vooral moet worden aangevuld door andere vormen van democratie.13 Deze richting pleit er juist voor burgers meer en op een betekenisvolle wijze te betrekken bij het maken van beleid voor hun directe leefomgeving, ook aan de voorkant van het beleidsproces. Met name deze laatste oplossingsrichting is de afgelopen jaren niet alleen in theorie maar ook in de praktijk populair gebleken.

Hoewel de aantallen ondertussen lijken af te nemen, worden er op lokaal niveau nog steeds initiatieven gelanceerd die de gemeentelijke democratie willen vernieuwen en aanvullen, zoals het voorbeeld van de gemeente Haarlem aantoont.14 In dit onderzoek staat dit type initiatief centraal. Ze komen in alle soorten en maten voor, maar wat zij met elkaar gemeen hebben is dat zij het zwaartepunt van zeggenschap over zaken die traditioneel tot het domein van het (lokale) openbaar bestuur worden gerekend, zoals de verdeling van publieke middelen en het normeren van gemeentelijk beleid, willen verplaatsen van gemeentelijke organen naar georganiseerde groepen burgers. Bekende voorbeelden daarvan zijn de G1000-beweging15 en Code Oranje,16 maar er zijn tientallen, zo niet honderden andere voorbeelden te geven. Deze initiatieven houden meestal het midden tussen de tweede en de derde generatie burgerparticipatie, een onderscheid dat afkomstig is uit de bestuurskunde.17 De eerste generatie burgerparticipatie ontstond in de jaren 70 en houdt niet meer in dan dat burgers inspraakmogelijkheden krijgen om hun mening over overheidsbeleid te geven.18 De tweede generatie burgerparticipatie ontstond in de jaren 90 en is bekend komen te staan als interactief beleid of coproductie. Burgers krijgen hierbij meer invloed op het overheidsbeleid doordat zij ook tijdens het bedenken en uitwerken daarvan betrokken worden. De voorwaarden en regels waaronder burgers een bijdrage mogen leveren worden daarbij wel nog steeds door de overheid bepaald. Bij de derde generatie burgerparticipatie, die recent tot ontwikkeling is gekomen, ligt het initiatief voor een project of idee juist bij burgers en is het de overheid die als het ware bij hen participeert.19 De initiatieven die in dit onderzoek centraal staan, houden het midden tussen de tweede en derde generatie. Enerzijds worden veel ervan namelijk opgestart vanuit (een onderdeel van) het gemeentebestuur, waardoor er niet echt gesproken kan worden van een initiatief vanuit de samenleving. Anderzijds wordt in de opzet van de meeste initiatieven de rol van de gemeentelijke overheid teruggebracht tot een faciliterende. De inhoud van een besluit over gemeentelijk beleid dat uit een participatieproces rolt, wordt volledig bepaald door de deelnemende burgers.20