4.3.3 Relevantie van de Europese dimensie

Wat is nu de betekenis van het Europese recht ten aanzien van de vrijheid voor het om om te kiezen voor een bepaalde tenlastelegging en daarmee de inhoud van de vervolging vast te stellen? Twee punten vallen daarbij op: relevant kan ten eerste zijn wat het Europese recht van de lidstaten vereist in termen van effectiviteit van de handhaving, en ten tweede in hoeverre het Europees om in de vervolgingsbeslissing de vrijheid heeft om te kiezen voor een beperkte opstelling van de tenlastelegging.

Zoals in het vorige hoofdstuk naar voren is gekomen, moet het Europese recht effectief, proportioneel en afschrikkend worden gehandhaafd, en moet tegen overtredingen van Europese regelgeving even energiek worden opgetreden als tegen overtredingen van het nationale recht. Deze eisen behelzen geen legaliteitsbeginsel wat betreft strafrechtelijke vervolging, maar vestigen resultaats- en inspanningsverplichtingen sui generis, die verdisconteerd moeten worden in elke vervolgingsbeslissing waarbij Europeesrechtelijke aspecten een rol spelen. Zo kunnen de Europese eisen aan nationale handhaving bijvoorbeeld leiden tot vervolging voor een ander feitencomplex dan wanneer een puur nationale belangenafweging zou hebben plaatsgevonden. De eis dat de sanctie voldoende effectief, proportioneel en afschrikkend moet zijn, beperkt ook de beschikbare wijzen van afdoening. Zo zal er niet voor mogen worden gekozen om een bepaalde gedraging als overtreding te vervolgen, wanneer vervolging voor de misdrijfvariant haalbaar is, en bovendien de inbreuk te ernstig is om met een lage geldboete te bestraffen. Dat kan het geval zijn als er vrij beperkte sancties op die overtredingsvariant zijn gesteld. De op te leggen sanctie zal in dat geval een te weinig afschrikkende werking hebben en de effectieve uitvoering van het Unierecht onvoldoende ondersteunen. De eisen die het Hof van Justitie aan nationale handhaving stelt beperken dus ook de vrijheid bij het vaststellen van de omvang van de vervolging. De waarheidsvinding door de rechter wordt daardoor direct beïnvloed: hij zal zich moeten uitspreken over een feitencomplex waarvan de omvang tot stand gekomen is onder invloed van Europeesrechtelijke eisen. Dat wil niet zeggen, dat er in een procedure met Europeesrechtelijke aspecten maar één juiste uitkomst is. Het is ook mogelijk dat lidstaten de vrijheid hebben te kiezen tussen de vervolging voor een opzetvariant en een overtredingsvariant.1

In het door de Commissie gepresenteerde Groenboek over de mogelijke invoering van een Europees om, stelt zij dat het legaliteitsbeginsel zou moeten gelden, omdat de bescherming van de financiële belangen van de eu een uniforme en dus verplichte vervolging vereist.2 Wel zouden er uitzonderingen moeten komen, waaronder de mogelijkheid ‘een bepaalde persoon slechts te vervolgen ten aanzien van een toereikend gedeelte van de tenlastelegging.’3 Hier blijkt de bevoegdheid om de omvang van de vervolging te beperken tot een deel van het maximaal haalbare, van de strikte gelding van het legaliteitsbeginsel te worden uitgezonderd. Daarbij denkt de Commissie aan het geval dat voldoende bewijs voorhanden is om een veroordelend vonnis te verkrijgen en in redelijkheid gedacht kan worden dat verdere opsporingen geen ingrijpende wijziging van het eindvonnis ten gevolge zullen hebben. Die uitzonderingsbevoegdheid blijkt in het Groenboek dus zeer marginaal te zijn.

Het voorstel voor een verordening voor de oprichting van het Europees om4 gaat ook uit van het legaliteitsbeginsel.5 Wat bij de inrichting van het Europees om de keuze voor de tenlastelegging extra gevoelig maakt, is het feit dat het Europees om volgens artikel 86vweu in beginsel uitsluitend bevoegd kan worden gemaakt voor strafbare feiten die de financiële belangen van de eu schaden. Slechts door middel van een unanieme beslissing in de Raad kan deze bevoegdheid worden uitgebreid. In eerste instantie heeft de Commissie er dan ook voor gekozen om bij het voorstel voor de oprichting van het Europees om nog niet te proberen de materiële bevoegdheid uit te breiden tot andere strafbare feiten. In de praktijk kan de beperking tot feiten die de financiële belangen van de Unie schaden nog wel eens lastig uitpakken, en dat heeft de Commissie geïnspireerd om een regeling voor te stellen die het Europees om de mogelijkheid geeft om ook misdrijven die verband houden met een strafbaar feit dat wel onder zijn bevoegdheid valt te behandelen, na daarover overleg met de nationale autoriteiten te hebben gevoerd.6

Volgens de Commissie betekent de vermelding in artikel 86vweu van de taak van vervolging in ieder geval dat het Europees om bevoegd is om een beslissing te nemen over de dagvaarding.7 Deze beslissing is nader ingevuld door de gedelegeerde Europese officier van justitie te belasten met de taak van het opstellen van een voorlopige versie van de dagvaarding, nadat het opsporingsonderzoek is afgerond, en deze in te sturen naar de Europese officier van justitie. Deze dagvaarding kan dan, hoewel de tekst van het Commissievoorstel daar niet expliciet over is, door de Europese officier van justitie nog worden aangepast en ofwel worden teruggezonden aan de gedelegeerde Europese officier van justitie of door de centrale Europese officier van justitie zelf worden gebruikt om voor de nationale rechtbank een vervolging in te stellen. Gezien het feit dat in het voorstel de bevoegdheid voor de Europese officier van justitie om een strafzaak te seponeren slechts mogelijk is in gevallen waarin bewijsproblemen bestaan of andere vervolgingsbeletselen, en wanneer het gaat om een bagateldelict,8 zal het ervoor moeten worden gehouden dat de Europese officier van justitie slechts bevoegd is om de tenlastelegging te beperken op een dusdanige wijze dat daarin een gedeelte van het feitencomplex niet wordt opgenomen waarvoor een veroordeling niet haalbaar lijkt of dat een bagatel betreft. Alle andere feiten zullen moeten worden opgenomen in de tenlastelegging.