6.7.5.7 Van subsidieverplichtingen naar best practices

In de vorigen paragrafen is á meerdere keren besproken dat zowel de Europese Commissie als de Europese Rekenkamer de handboeken met administratieverplichtingen en subsidiabiliteitsregels beschouwt als nationale regels, waaraan zowel Nederlandse bestuursorganen als de eindontvangers zijn gebonden. De auditeurs van de Europese Commissie, maar ook die van de Europese Rekenkamer controleren dan ook streng of aan de daarin neergelegde regels bij de uitvoering van projecten wordt voldaan. Toen in vorige programmaperioden bleek dat Nederlandse bestuursorganen het niet zo nauw namen met de door henzelf opgestelde regels, volgden terugvorderingen, ook als de nationale regels strenger waren dan volgens de Europese subsidieregelgeving was vereist.1 Daarop rees de vraag of Nederland er wel zo verstandig aan deed zeer gedetailleerde en zorgvuldige nationale regels op te stellen, waaraan de Europese Commissie vervolgens strikt de hand hield.2 Daarmee wordt immers veel flexibiliteit uit de uitvoeringspraktijk weggenomen, terwijl dit vanuit Europees perspectief niet altijd noodzakelijk is.3 Bovendien neemt het risico op 'onregelmatigheden' alleen maar toe. In sommige gevallen worden documenten waarin Nederlandse bestuursorganen de interpretatie van Europese regels vastleggen daarom geheimgehouden. Zo wordt voorkomen dat de Europese Commissie de daarin vastgelegde interpretatie gebruikt om tot het oordeel te komen dat de handhaving van deze interpretatie niet in alle gevallen heeft plaatsgevonden. Verder worden nationale regels in steeds meer gevallen als 'een handreiking' aangeboden en dus niet meer in de vorm van bindende regels gepresenteerd.4 Zo hoopt men de auditdienst van de Europese Commissie ertoe te bewegen met deze nationale regels flexibel om te gaan.

Ook de thans geldende handboeken die in het kader van ESF worden gebruikt bevatten volgens de toelichting geen regels meer, maar concrete handreikingen om de subsidieontvanger te helpen voldoen aan de administratieve vereisten uit de subsidieregeling. Het gaat om een invulling van een aantal verplichtingen uit de subsidieregeling. Voor de handleiding geldt het motto 'comply or explain'. Hiermee wordt bedoeld dat, wanneer bij het voeren van de projectadministratie de aanwijzingen uit het handboek worden opgevolgd (comply), de projectadministratie in opzet aan de verplichtingen uit de subsidieregeling voldoet. Het staat de subsidieontvanger echter vrij van het handboek af te wijken. In dat geval geldt wel dat de eindontvanger van de Europese subsidie moet bewijzen dat aan de eis van een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie is voldaan, aldus de toelichting (explain). Blijkens het handboek blijft het risico dat de projectadministratie niet aan de regelgeving voldoet, altijd bij de eindontvanger liggen. Hierdoor wordt bewerkstelligd dat deze zich in de praktijk aan het handboek zal houden.

Het vaststellen van een 'handreiking' oogt sympathiek en flexibel. Aan de vernieuwde handboeken kleeft echter een aantal nadelen. Allereerst is het niet langer mogelijk voor de eindontvanger om hem onwelgevallige normen in het handboek aan te vechten in het kader van een besluit tot subsidieverlening. Het gaat immers niet langer om officiële subsidieverplichtingen; best practices zijn niet appellabel. Als de eindontvanger van de Europese subsidie zeker wil weten dat niet tot de conclusie wordt gekomen dat de administratieverplichtingen niet zijn nageleefd, zal hij het handboek echter wel moeten naleven. Ten tweede doen de nieuwe handboeken afbreuk aan het rechtszekerheidsbeginsel. Indien het handboek niet in overeenstemming met de Europese regels blijkt te zijn, kunnen de Europese controleurs alsnog oordelen dat zich onregelmatigheden hebben voorgedaan. In dat geval kan de eindontvanger zich niet gemakkelijk ten opzichte van het subsidieverstrekkende bestuursorgaan op het handboek beroepen; het ging immers slechts om een handreiking. Bovendien wordt in het handboek alle risico bij de eindontvanger neergelegd. Het is de vraag of in dat geval het vertrouwensbeginsel uitkomst zou kunnen bieden. Over het handboek 'in een nieuw jasje' bestaat nog geen jurisprudentie.

Het voorgaande laat zien dat de wijze waarop de Europese Commissie en de Europese Rekenkamer omgaan met strengere nationale regels tot gevolg heeft dat op nationaal niveau helemaal geen bindende regels meer worden vastgesteld. Daarvan wordt de eindontvanger de dupe. Om voormelde problematiek daadwerkelijk te kunnen oplossen, verdient het de voorkeur dat vanuit de EU flexibeler wordt omgegaan met de omstandigheid dat Nederlandse bestuursorganen ervoor kiezen om de vrijwillig vastgestelde strengere nationale regels niet te handhaven. Op dit punt zou ook een 'comply or explain-principe' moeten gelden. Soms zijn er immers heel goede redenen om een bepaalde strengere nationale regel niet aan een eindontvanger van een Europese subsidie tegen te werpen. Dat een dergelijke flexibiliteit niet ten aanzien van een Europese regel kan worden gehanteerd is begrijpelijk: voorkomen moet worden dat nationale uitvoeringsorganen afwijken van Europese regels die op elke eindontvanger van de Europese subsidie van toepassing (moeten) zijn. Voor strengere nationale regels ligt dat echter anders.