III.5.6 Tussenconclusie

Om te weten of er in een concreet geval sprake is van een overtreding en om te bepalen wie aangemerkt kan worden als overtreder, moet worden achterhaald wie de adressaat is van de geschonden norm. In deze paragraaf heb ik bestudeerd tot wie voorschriften die de milieubelastende activiteiten van inrichtingen reguleren – namelijk vergunningsvoorschriften in de zin van artikel 2.1 lid 1 sub e Wabo en algemene regels in de zin van artikel 8.40 lid 1 Wm – zijn gericht. Deze voorschriften vormen de belangrijkste bron van milieunormen voor de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden.

Uit de bestudering van inrichtinggerelateerde voorschriften bleek dat deze voorschriften zijn geadresseerd aan de ‘drijver van de inrichting’. De drijver is de (rechts) persoon die feitelijke zeggenschap heeft over de inrichting. In deze paragraaf kwam ook aan bod wanneer er sprake is van ‘genoeg’ zeggenschap voor de status van drijver. De zeggenschap moet van dien aard zijn dat de drijver bij een normale gang van zaken kan bewerkstelligen dat binnen de inrichting de toepasselijke voorschriften worden nageleefd. Ter verduidelijking van de zeggenschapstoets, kwam ook de verhouding tussen de zeggenschapstoets, het machtscriterium, en beschikkingsmacht aan bod, waarover in paragraaf III.4 meer.

Binnen één inrichting kunnen gelijktijdig meerdere (rechts)personen zijn die voldoen aan de zeggenschapstoets, en (dus) kan een inrichting door meerdere (rechts) personen worden gedreven. In deze paragraaf heb ik verschillende gevalstypen van ‘meerdrijverschap’ besproken. De drijvers kunnen in verticale relatie of horizontale relatie tot elkaar staan. Er is sprake van verticale relatie wanneer naast de drijver een hiërarchisch gezien hogere (rechts)persoon dusdanige zeggenschap heeft over (de exploitatie) van de inrichting, dat deze (rechts)persoon ook zelf kan worden aangemerkt als drijver. Bij horizontaal drijverschap zijn er op hetzelfde niveau verschillende (rechts) personen betrokken bij het exploiteren van de inrichting. Als twee of meer natuurlijke personen gezamenlijk de hele inrichting drijven, dan worden ze mededrijvers genoemd. Mededrijvers zijn ieder normadressaat van alle vergunningsvoorschriften en algemene regels die gelden voor de milieurelevante activiteiten van de inrichting. Wanneer een natuurlijke persoon met leidinggevende functie alleen zeggenschap heeft over een deel van de inrichting, dan wordt hij ‘deeldrijver’ genoemd.

Al geruime tijd bestaat er onduidelijkheid over de drempel voor deeldrijverschap: wanneer is het deel van een inrichting waarover een leidinggevende zeggenschap heeft ‘groot genoeg’ voor de status van deeldrijver? Ik heb voorgesteld om voor de zijgrenzen van deeldrijverschap aan te sluiten bij de toets die geldt voor het inrichtingenbegrip. Dit resulteert in verantwoordelijkheidseenheden binnen een inrichting die door de wetgever zijn aangewezen als milieurelevant, en bij elke eenheid hoort een aanspreekpunt. Ook over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen deeldrijvers bestaat geen eenstemmigheid. Ik pleit voor het uitgangspunt dat deeldrijvers slechts verantwoordelijk zijn voor de naleving van voorschriften die betrekking hebben op de activiteiten waarover ze zeggenschap hebben. Makkelijker gezegd: deeldrijvers zijn verantwoordelijk voor hun eigen deel.

Vanaf 2022 wordt het milieuregime van de Wm en de Wabo vervangen door de Omgevingswet. Het inrichtingenbegrip wordt ingeruild voor het begrip ‘milieubelastende activiteit’, en in de afbakening van milieurelevante eenheden zal het een en ander veranderen. Toch lijkt de huidige normadressaatregeling in het kader van de Omgevingswet goeddeels te worden voortgezet. Degene die ‘verantwoordelijk is voor het verrichten van de activiteit’ is normadressaat van algemene regels en vergunningsvoorschriften; dat komt materieel gezien overeen met het zeggenschapscriterium van drijverschap. Voor deeldrijvers zal mogelijk wel wat veranderen: het lijkt erop dat deeldrijvers niet (langer) slechts normadressaat zijn van voorschriften die betrekking hebben op de (deel)activiteiten waarover ze zelf zeggenschap hebben, maar ze worden vermoedelijk – gelijk aan mededrijvers – verantwoordelijk voor álle voorschriften die gelden voor de milieubelastende activiteit. Dit zou slecht nieuws zijn voor deeldrijvers van vergunningplichtige mba’s die nalaten een beroep te doen op de mogelijkheid een verantwoordelijkheidsverdeling te maken op grond van artikel 5.37a Ow. Voor algemene regels bestaat er geen grondslag voor de verdeling van verantwoordelijkheden zoals 5.37a Ow, dus deeldrijvers van dergelijke mba’s zullen niet alleen voor het eigen deel maar ook voor de delen van anderen verantwoordelijk zijn. Wat betreft artikel 5.37a Ow is nog onduidelijk of de wetgever een uitzondering heeft willen maken op héél artikel 5.37 Ow, of slechts op het zaaksgebonden karakter van omgevingsvergunningen. Ik heb gepleit voor het laatste.

Eerder kwam in paragraaf III.4.3 aan bod dat een leidinggevende alleen kan worden aangemerkt als pleger van een milieuovertreding, als hij zelf wordt geadresseerd door de norm. In dat kader is het in deze tussenconclusie nog goed om te benadrukken dat bepaalde natuurlijke personen met een leidinggevende functie binnen een onderneming in principe (ook) zelf kunnen worden aangemerkt als ‘drijver van de inrichting’, en zodoende normadressaat zijn van inrichtinggerelateerde voorschriften. Een leidinggevende kenmerkt zich per slot van rekening door zijn zeggenschap over de processen en de gedragingen van anderen binnen de onderneming. Als de zeggenschap van een leidinggevende van dien aard is dat hij de naleving van bepaalde inrichtinggerelateerde voorschriften kan bewerkstelligen (ondergrens), en die zeggenschap strekt zich bovendien uit over een groot genoeg deel van de inrichting (zijgrens), dan kan de leidinggevende worden aangemerkt als (deel)drijver. Dat betekent dat de verplichting tot de naleving van vergunningsvoorschriften en algemene regels die betrekking hebben op de milieurelevante activiteiten van (zijn deel van) de inrichting, ook op hem persoonlijk rust.

Al met al lijkt het erop dat drijverschap een behoorlijk ruim begrip is. Per inrichting of milieubelastende activiteit kunnen er meerdere drijvers zijn, op meerdere niveaus, met verschillende verplichtingen. Ik sluit de paragraaf af met de opmerking dat het drijverschap slechts ziet op het kwalitatieve bestanddeel van inrichtinggerelateerde voorschriften, maar dat het drijverschap los staat van de overige bestanddelen. Oftewel, drijver maakt nog geen overtreder. Niet alle drijvers hoeven betrokken te zijn bij een overtreding. Sterker nog, het zou kunnen dat de overtreding binnen de inrichting volledig onttrokken is aan de kennis van degenen die de inrichting drijven. Voor het opleggen van een sanctie is het dus noodzakelijk om niet alleen te onderzoeken tot wie de norm gericht is, maar ook – zoals is toegelicht in paragraaf III.4 – of de aangesprokene voldoet aan de overige eisen die worden gesteld aan het overtrederschap.