9.9 Conclusie

Sinds de eurocrisis zijn veel Europese regelingen getroffen, die hebben geleid tot een zeer complex juridisch kader. Deze voorschriften zijn met name bedoeld om het gebrek aan coördinatie van economisch beleid op te vangen. Het Verdrag van Maastricht had de instelling van de EMU als doel, maar het monetaire deel bleek met het oprichten van en het overdragen van bevoegdheden naar de ECB een stuk concreter geregeld dan het economisch beleid. Dit bleef, ook na het Verdrag van Maastricht, met name een terrein van de lidstaten. Velen zien het oorspronkelijke gebrek aan Europese economische integratie als een van de belangrijkste oorzaken van het ontstaan van de eurocrisis.1 Tegelijkertijd roept de juridisering van economisch beleid die sindsdien heeft plaatsgevonden de vraag op of en in hoeverre gezonde overheidsfinanciën, die gepaard gaan met allerlei politieke keuzes, wel afdwingbaar zijn via juridische bepalingen.2 Zo zijn de grenzen die al sinds het Verdrag van Maastricht aan het overheidstekort en de overheidsschuld gesteld werden, door veel lidstaten juist niet nageleefd.

Dit proefschrift richt zich op de vraag: ‘Wat zijn de juridische consequenties van Europese economische en monetaire integratie voor het Nederlandse budgetrecht?’. Na het voorgaande kunnen verschillende Europese mechanismen worden aangewezen die de uitoefening van het budgetrecht beïnvloeden.

Ten eerste moet een onderscheid gemaakt worden tussen het preventieve en het correctieve deel van het Stabiliteits- en Groeipact en daarmee tussen het multilateraal toezicht en de buitensporigtekortprocedure. Beide aspecten zijn in het Verdrag van Maastricht al ingesteld, en sindsdien steeds verder aangescherpt. Zolang een lidstaat geen buitensporig tekort heeft, is het preventieve multilaterale toezicht van toepassing. Deze vorm van toezicht heeft een plaats gekregen in het Europees semester, de Europese kalender voor de begrotingsbehandeling. Centraal hierin staat de aanbieding van een stabiliteitsprogramma, gevolgd door landspecifieke aanbevelingen. Heeft een lidstaat een buitensporig tekort (hetgeen het geval is bij een tekort van drie procent van het bbp of een schuld van zestig procent van het bbp) en doet zich geen uitzonderingssituatie voor, dan kunnen niet alleen aanbevelingen, maar ook sancties volgen.

Naast de grenzen voor het tekort en de staatsschuld, moet een lidstaat bij het opstellen en vaststellen van begrotingen verder rekening houden met de overeengekomen eisen aan de middellangetermijndoelstelling. Deze term is voor het eerst gehanteerd in het oorspronkelijke Stabiliteits- en Groeipact. Op grond van het six-pack en het Stabiliteitsverdrag moet een begroting in evenwicht zijn of een overschot vertonen.3 Het gaat daarbij, in tegenstelling tot bij de drieprocentsgrens, niet om het feitelijke tekort, maar om het structurele tekort. Het feitelijke tekort wordt dan gecorrigeerd voor tijdelijke, conjuncturele invloeden. Aan de eis van begrotingsevenwicht wordt geacht te zijn voldaan als een lidstaat zijn landspecifieke middellangetermijndoelstelling haalt.4 Voor deze landspecifieke middellangetermijndoelstelling geldt sinds het Stabiliteitsverdrag slechts een zeer beperkte manoeuvreerruimte: de ondergrens ligt in beginsel op een tekort van 0,5 procent van het bbp.5

Wijkt een begrotingssituatie significant af van de middellangetermijndoelstelling en van het aanpassingstraject daarheen, dan volgen aanbevelingen, die bij niet-naleving op grond van het six-pack in het uiterste geval tot sancties in de vorm van een rentedragend deposito kunnen leiden.6 Het deposito en de opgebouwde rente worden teruggegeven als de begrotingssituatie van een lidstaat is verbeterd.7 Sinds het six-pack zijn dus ook in het preventieve deel van het Stabiliteits- en Groeipact, nog voordat sprake is van een buitensporig tekort, al sancties mogelijk. Belangrijk is dat in deze fase er nog geen sprake is van een buitensporig tekort, maar van een afwijking van (het aanpassingstraject richting) de middellangetermijndoelstelling. Alleen indien het structurele tekort binnen de grens van 0,5 procent van het bbp blijft, kunnen lidstaten Europese aanbevelingen in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact naast zich neerleggen zonder het risico op sancties te lopen.

Wel moet hierbij worden opgemerkt dat de Europese Commissie in januari 2015 een mededeling presenteerde om meer flexibiliteit binnen het Stabiliteits- en Groeipact te promoten, zonder de bestaande regels aan te passen.8 De richtsnoeren in de mededeling laten meer ruimte voor investeringen en structurele hervormingen door de lidstaten. Zo is in de mededeling bijvoorbeeld opgenomen dat lidstaten onder bepaalde voorwaarden tijdelijk kunnen afwijken van hun middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject daarheen met het oog op voorgestelde investeringen.9

Naast deze procedures in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact, beinvloedt ook de macro-economische onevenwichtighedenprocedure de uitoefening van het nationale budgetrecht. Sinds het six-pack is het toezicht op het economisch beleid van de lidstaten verruimd tot meer dan alleen budgettaire controle. Via een scorebord met door de Europese Commissie vastgestelde indicatoren wordt bezien of er in een lidstaat sprake is van zogenoemde onevenwichtigheden. Is dat het geval, dan volgen aanbevelingen. Net als bij het Stabiliteits- en Groeipact zijn deze aanbevelingen in eerste instantie vrijblijvend. Is echter sprake van buitensporige onevenwichtigheden, dan kunnen boetes volgen op het niet in acht nemen van de Europese aanbevelingen.

Los van deze mechanismen vloeien uit het Europese kader voor economische coördinatie ook enkele afzonderlijke normen voort, zoals hiervoor geschetst, waarmee lidstaten bij het opstellen en vaststellen van begrotingen rekening moeten houden. Een voorbeeld hiervan vormt de regel die zowel in het six-pack als in het Stabiliteitsverdrag is vastgelegd, dat lidstaten met een schuld hoger dan zestig procent van het bbp de verhouding tussen de schuld en het bbp met gemiddeld een twintigste per jaar als benchmark moeten verminderen.10

Mochten de overheidsfinanciën, ondanks de hierboven geschetste mechanismen, dusdanig uit de hand lopen dat een beroep op het ESM nodig is, dan komt een lidstaat onder verscherpt toezicht en wordt een memorandum van overeenstemming gesloten. Hierin worden de voorwaarden voor de financiële bijstand vastgelegd, die per steunaanvraag anders kunnen zijn, maar die iedere keer diep ingrijpen in het nationale budgetrecht. Een parlement heeft in dat geval weinig andere keuze dan de voorwaarden te accepteren in ruil voor financiële steun.11

De hierboven geschetste mechanismen hebben, los van de inhoudelijke gevolgen voor begrotingen, ook consequenties voor het nationale begrotingsproces, zoals dat aan de orde kwam in par. 2.9. Het six-pack en het two-pack leggen verschillende data van de begrotingscyclus vast. Op grond van het Europees semester moeten lidstaten uiterlijk eind april stabiliteitsprogramma’s overleggen, met daarin hun begrotingsplannen.12 Half oktober moeten de ontwerpbegrotingen worden toegezonden, en de begroting zelf moet op uiterlijk 31 december zijn aangenomen (‘objectieve redenen buiten de macht van de overheid’ daargelaten).13

Het is de vraag wat precies de gevolgen zijn van het vastleggen van deze data voor het nationale begrotingsproces. In een voorlichting stelde de Raad van State hierover:

Ook de voorzitter van de Eerste Kamer pleitte in april 2014 met een beroep op de Europese afspraken voor een andere invulling van Prinsjesdag.15

Mijns inziens zijn deze standpunten in de praktijk niet geheel juist gebleken. Artikel 2.22 Cw 2016 regelt inmiddels dat de minister van Financiën het stabiliteitsprogramma jaarlijks aanbiedt aan de Staten-Generaal. In de praktijk vindt vervolgens een debat plaats over dat programma.16 Dat bevat echter slechts op hoofdlijnen de economische stand van zaken en in mindere mate nieuwe, gedetailleerde begrotingsplannen voor het komende jaar. Het is daarom niet zo dat de begroting die in september wordt gepresenteerd, slechts nog een uitwerking van het stabiliteitsprogramma is. Bovendien deelde de regering ook in het oorspronkelijke nationale begrotingsproces in het voorjaar al de nodige budgettaire informatie met het parlement, bijvoorbeeld door middel van de Voorjaarsnota. Los van de toevoeging van het jaarlijkse debat over het stabiliteitsprogramma, moeten in zoverre de gevolgen van het Europees semester voor de nationale begrotingscyclus niet overschat worden.17

De verplichting uit het two-pack dat de begroting op uiterlijk 31 december moet zijn aangenomen, lijkt in dit kader belangrijker. Anderzijds werd ook nationaal al gestreefd naar het respecteren van deze deadline. Bovendien is, zoals hierboven aan de orde kwam, ondanks correspondentie over een versnelling van de begrotingsbehandeling, tot op heden de werkwijze rondom begrotingen nauwelijks gewijzigd.18 Het nationale begrotingsproces heeft er als gevolg van de hierboven geschetste Europese mechanismen dus met name enkele nieuwe verplichtingen bijgekregen, zonder dat de oorspronkelijke cyclus grootse wijzigingen heeft ondergaan.

Wat betekenen deze Europese mechanismen nu voor de uitoefening van het nationale budgetrecht? Duidelijk is dat aan de vaststelling van begrotingen bij wet niets is veranderd. Het formele budgetrecht is daarmee onaangetast. De gevolgen van Europese integratie voor het materiële budgetrecht zijn diffuser. Het materiële budgetrecht richt zich op de zeggenschap van het parlement over bestedingen. Het parlement moet in het kader van het materiële budgetrecht in meerderheid concrete voorgenomen overheidsuitgaven goed- of afkeuren, waarvoor vereist is dat het geïnformeerd wordt over die voornemens.

Bij het vaststellen van de gevolgen van Europese integratie voor het materiële budgetrecht moet een onderscheid gemaakt worden tussen de theorie en de praktijk. Zoals het bovenstaande laat zien zijn er verschillende mechanismen die in ieder geval in theorie de uitoefening van het nationale budgetrecht beïnvloeden. Deze mechanismen zijn grotendeels gebouwd op een systeem van aanbevelingen en sancties. Inhoudelijk kunnen deze aanbevelingen betrekking hebben op een zeer breed scala aan onderwerpen, variërend van meer economische aangelegenheden tot kwesties omtrent de inrichting van de verzorgingsstaat en zelfs van de rechtsstaat.19 Enerzijds zijn de aanbevelingen zelf weliswaar niet-bindend, maar het idee is dat de begrotingswetgever aan deze adviezen toch een zeker gewicht zal toekennen, indien die bij niet-naleving gevolgd kunnen worden door sancties.20 Hoe ‘dwingend’ de aanbevelingen zijn, is, zoals hierboven geschetst, afhankelijk van de economische positie van een lidstaat. Voldoet een lidstaat aan zijn middellangetermijndoelstelling, dan is er de meeste ruimte voor de wetgever om begrotingen naar eigen wens in te richten, binnen de afgesproken Europese normen voor met name het tekort, de staatsschuld en de middellangetermijndoelstelling. Aan de andere kant van het spectrum bevindt zich een lidstaat die financiële bijstand nodig heeft. In dat geval is de zeggenschap van het parlement marginaal.

Anderzijds laat onderzoek naar de naleving van de Europese afspraken over het overheidstekort, de staatsschuld en de middellangetermijndoelstelling zien dat Europese lidstaten deze normen niet per se als verplichte kaders voor hun begrotingen zien.21 Ook blijken lidstaten zich in de praktijk weinig aan te trekken van de landspecifieke aanbevelingen die onderdeel uitmaken van het Europees Semester, zeker als die aanbevelingen niet in lijn zijn met de politieke voorkeuren van de regeringspartijen.22 Verschillende onderzoeken laten zien dat de daadwerkelijke implementatie van Europese aanbevelingen bescheiden is.23 Zo worden voor 2015 percentages genoemd van slechts 4 procent voor het volledig voldoen aan de aanbevelingen.24 Bij 44 procent is er enige vooruitgang en bij de overige 52 geen of is die slechts zeer beperkt. Bovendien is de mate van volledige implementatie van 2012 tot en met 2015 gehalveerd van 11 procent naar de genoemde 4 procent en is het gedeelte waarop geen voortgang wordt geboekt, toegenomen.25 Hoewel de verschillende onderzoeken door het gebruik van andere methoden niet geheel tot dezelfde uitkomsten leiden, wordt de algemene conclusie dat de impact van de Europese aanbevelingen laag is, breed gedeeld.

Bovendien zijn nog nooit sinds de totstandkoming van het Stabiliteits- en Groeipact daadwerkelijk boetes zijn opgelegd. Op grond van de Europese afspraken had de EU volgens dagblad NRC Handelsblad tot en met mei 2016 maar liefst 113 miljard euro aan boetes kunnen innen, maar deze stap bleek politiek steeds opnieuw niet haalbaar.26 Met enige regelmaat klinkt dan ook kritiek op de toepassing van de Europese regels.27 Gelet op die ontwikkeling is het de vraag in hoeverre er van de mogelijkheid van boetes een dreiging blijft uitgaan die een effect heeft op de totstandkoming van begrotingen. Aan deze dreiging zal naar verwachting steeds minder waarde worden gehecht naarmate de periode waarin geen sancties worden opgelegd, verder toeneemt. Tegelijkertijd is het, zoals eerder naar voren kwam, de vraag in hoeverre het opleggen van boetes bijdraagt aan het economisch herstel van een lidstaat die bijvoorbeeld met een buitensporig tekort te kampen heeft.

De handhaafbaarheid van de Europese afspraken, indien een lidstaat bereid is te accepteren dat hij Europese (verdrags)verplichtingen schendt, blijft daarmee een onoplosbaar vraagstuk. Ook de Tweede Kamer signaleerde dit probleem in februari 2017 en vroeg daarom voorlichting aan de Raad van State hoe de naleving van de Europese afspraken verbeterd kan worden, zie daarover par. 11.2.28 In zoverre blijkt er in de praktijk alle ruimte te zijn voor lidstaten om begrotingen op eigen wijze vorm te geven.

Los van hoe tegen deze gevolgen van Europese integratie voor het materiële budgetrecht wordt aangekeken, is het echter vooral opvallend dat regering en Staten-Generaal aan het budgetrecht in het kader van Europese integratie een overwegend formele interpretatie hebben gegeven. Al bij de parlementaire behandeling van het Verdrag van Maastricht nam de regering de stelling in dat het feit dat de keuzemogelijkheden van de regering en het parlement bij de inrichting van de begroting als gevolg van de Europese economische coördinatie afnamen, geen aantasting van artikel 105 Gw inhoudt. Deze formele benadering van het budgetrecht werd tijdens de eurocrisis steeds opnieuw bevestigd. Bij de goedkeuring van de Europese noodfondsen (EFSM, EFSF, ESM) accepteerde het parlement dat het geen zeggenschap meer zou hebben over de inzet van de fondsen. Het parlement gaf het recht uit handen om mee te beslissen over de vraag aan welke lidstaten steun zou worden verleend, voor welk bedrag en onder welke voorwaarden. Met name rondom het ESM hadden de Staten-Generaal hun positie kunnen versterken, zoals naar voren kwam in par. 8.5.2.4, door af te dwingen dat instemming vereist is bij het verlenen van steun en bij het opvragen van niet-gestort kapitaal. Het parlement liet dat echter na. Ook bij de parlementaire behandeling van het Stabiliteitsverdrag benadrukte de regering dat het budgetrecht slechts omvat dat overheidsuitgaven pas gedaan mogen worden na instemming van het parlement bij wet.

Het parlement heeft daarbij zelf geaccepteerd dat aan het budgetrecht geen materiële invulling is gegeven. Zoals in hoofdstuk 5 bleek, sluit een materiële interpretatie van het budgetrecht het meest aan bij de in dat hoofdstuk gegeven schets van de omvang en betekenis van het budgetrecht.29 De ontwikkeling van het budgetrecht laat zien dat het parlement steeds meer zeggenschap heeft gekregen bij de besteding van overheidsgelden. Dit leidde tot een discussie in de staatsrechtelijke literatuur over de vraag welke mate van zeggenschap hoort bij de bijzondere aard van dit recht. Inmiddels is die discussie over de omvang van het budgetrecht vooral gericht op de feitelijke mate van zeggenschap van het parlement, en niet zozeer meer op de mate van zeggenschap die principieel aan het parlement wordt toegekend bij de uitoefening van het budgetrecht. Die zeggenschap zelf is in de literatuur weinig omstreden. Dit biedt aanknopingspunten voor een materiële benadering van het budgetrecht, omdat juist de zeggenschap van het parlement centraal stond bij de ontwikkeling van het budgetrecht en die tegenwoordig grotendeels verondersteld wordt. Een materiële invulling van het budgetrecht zou daarom het meest voor de hand hebben gelegen. Bovendien is de positie van het parlement bij een materiële benadering sterker dan bij een formele interpretatie. Ook om die reden viel te verwachten dat het parlement bij een keuze tussen beide interpretaties eerder voor een materiële invulling zou gaan. De regering en de Staten-Generaal besloten echter anders en gaven aan het budgetrecht in het kader van Europese integratie een overwegend formele interpretatie. Of die interpretatie wenselijk is, is een vraag die in hoofdstuk 11 nader aan de orde zal komen.30

Vrijwel tegelijkertijd probeerde het parlement echter op andere manieren zijn zeggenschap te laten gelden, bijvoorbeeld via de motie waarin werd gesteld dat op nationaal niveau besluiten genomen moeten worden over zaken als pensioenen, belastingen en lonen. Een dergelijke motie is echter niet-bindend en bovendien nam de Tweede Kamer in dezelfde periode ook moties aan met een vrijwel tegengestelde strekking, zoals de motie waarin werd verzocht om een onafhankelijk orgaan voor de handhaving van het Stabiliteits- en Groeipact.

Opvallend aan het bovenstaande is tot slot dat de Eerste Kamer bij de verschillende stappen van Europese integratie een zeer beperkte rol innam. Zo is bijvoorbeeld het Stabiliteitsverdrag zonder beraadslaging en zonder stemming aangenomen. Hierin is zoals gezegd onder meer de verplichting opgenomen tot begrotingsevenwicht ‘via bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen’. Aangezien de Eerste Kamer traditiegetrouw vaak veel aandacht heeft voor de constitutionele aspecten van wetgeving, had het juist bij de aard van de Eerste Kamer gepast om nader met de regering van gedachten te wisselen over de vraag waartoe deze bepaling nu precies strekt. Ook accepteerde de Eerste Kamer zonder discussie dat zij geen rol zou spelen bij het informatieprotocol dat naar aanleiding van het ESM-verdrag tot stand kwam. De Eerste Kamer stelde zich daarmee zeer terughoudend op ten aanzien van de juridische consequenties van Europese integratie voor het budgetrecht.31