I.4.2.2 Categorisering van de beginselen

In de vorige paragraaf is de samenhang tussen de verschillende beginselen van behoorlijke rechtspleging in kaart gebracht en aangegeven dat die samenhang te herleiden valt tot de functies van die beginselen. Die functies kunnen teruggebracht worden tot twee hoofdfuncties of primaire functies: de interne werking, die inhoudt bescherming van de belangen van partijen in de procedure en de externe werking, die ziet op bescherming van het algemene belang van vertrouwen van de samenleving in de rechtspraak. Bij elk afzonderlijk beginsel overheerst in mijn optiek een van deze functies (naast eventueel nog de andere functie als secundaire functie of nog andere daaraan ondergeschikte functies). Enerzijds bestaat er een groep beginselen binnen die categorie die vooral gericht is op individuele rechtsbescherming en de bescherming van de belangen van partijen in een concreet rechtsgeschil. Anderzijds is er een groep beginselen die primair het vertrouwen in rechtspraak van het publiek beoogt te waarborgen. Die laatste groep beginselen komt derhalve primair een functie toe die samenhangt met de positie van de onafhankelijke rechter in onze rechtsstaat en die een bredere betekenis heeft dan de context van individuele rechtsbescherming van artikel 6 EVRM of de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Beide functies vertonen echter samenhang en kunnen daardoor, zeker in de praktijk, niet strikt van elkaar worden gescheiden.

Een categorisering naar primaire functie spreekt in het kader van dit onderzoek aan, omdat verwacht mag worden dat doorwerking van beginselen van behoorlijke rechtspleging sterker aanwezig is bij de beginselen waarvan de primaire functie samenhangt met de bescherming van de belangen van partijen in de procedure. Gelet op de plaats van de bestuurlijke voorprocedures in het bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming, lijkt doorwerking van die beginselen die de belangen van partijen in het concrete geschil beogen te waarborgen op voorhand goed mogelijk of zelfs verdedigbaar. Een belangrijke functie van de voorprocedures is immers de rechtsbeschermingsfunctie en in dat opzicht bestaat ook, zoals eerder aangegeven, nauwe verwantschap met de procedure bij de rechter.1 Voor de tweede soort beginselen die in het teken staan van waarborging van de positie van de rechter in ons staatsbestel lijkt een vergelijkbare betekenis of beperkte toepasselijkheid voor de bestuurlijke voorprocedures minder aannemelijk. Geredeneerd vanuit deze categorisering zou derhalve de invloed van het beginsel van hoor en wederhoor, het onpartijdigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het beginsel van de redelijke termijn het sterkst voelbaar moeten zijn in de bestuurlijke voorprocedures. De beginselen van behoorlijke rechtspleging die primair beogen het vertrouwen in rechtspraak in het algemeen en niet zozeer in het concrete geschil te waarborgen, zoals de openbaarheidsbeginselen of de onafhankelijkheidseisen, zullen wellicht in mindere mate van betekenis zijn voor de bestuurlijke voorprocedures. In die voorprocedure staat immers niet zozeer dát belang op het spel. Het onderzoek in Deel II zal echter moeten aantonen of deze veronderstelling juist is en of doorwerking sterker aanwezig is naarmate het betreffende beginsel meer de bescherming van partijen in het concrete geschil waarborgt.

Een andere indeling van de beginselen van behoorlijke rechtspleging, die ook gangbaar is bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, vormt een indeling die aansluit bij de verschillende fasen in de procedure.2 Een dergelijke categorisering aan de hand van de onderdelen of fasen die te onderscheiden vallen in een procedure waarin de uitspraak van de rechterlijke instantie tot stand komt, naar analogie van de indeling van de beginselen van behoorlijk bestuur, is voor de beginselen van behoorlijke rechtspleging ook goed denkbaar. Widdershoven maakt een dergelijke indeling en onderscheidt de volgende onderdelen: toegang tot de rechtsgang, oordelende instantie, totstandkoming van de uitspraak en de uitspraak zelf.3 Daarnaast zijn er beginselen die door de gehele procedure een rol spelen. Omdat in dit onderzoek het recht op toegang tot de rechter niet tot de beginselen van behoorlijke rechtspleging wordt gerekend, aangezien dit geen eis vormt die betrekking heeft op een lopende procedure4', valt het eerste onderdeel weg. De onderdelen die resteren zien op het verloop van de procedure: de oordelende instantie, de totstandkoming van de uitspraak en de uitspraak. Er zijn beginselen die uitsluitend betrekking hebben op de samenstelling en inrichting van het orgaan dat de werkzaamheid moet verrichten, zoals het onafhankelijkheidsbeginsel en het onpartijdigheidsbeginsel. Ook vallen er beginselen te onderscheiden die uitsluitend betrekking hebben op de wijze waarop de procedure ingericht moet zijn, zoals het beginsel van hoor en wederhoor en de openbaarheid van behandeling. Er is voorts een aantal beginselen dat uitsluitend eisen stelt aan de uitkomst van de procedure zoals het motiveringsbeginsel en het beginsel van de openbare uitspraak. Sommige beginselen spelen echter een rol gedurende de gehele procedures, zoals de redelijke termijn.5 Een dergelijke indeling aan de hand van te onderscheiden onderdelen in een procedure, is echter niet relevant voor de mate van doorwerking van de beginselen. Er is geen reden om aan te nemen dat de mate van invloed van de beginselen afhankelijk is van de fase waarin de desbetreffende procedure zich bevindt. Daarom wordt deze indeling verder ook buiten beschouwing gelaten.

Ten aanzien van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is een gangbare onderscheiding de indeling in formele en materiële beginselen van behoorlijk bestuur.6 Deze indeling kan mogelijk voor analyse van de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de bestuurlijke voorprocedures relevant zijn. Deze indeling houdt met name verband met de toetsing door de rechter en het onderscheid in rechtsgevolgen van de vernietiging van een besluit wegens een schending van een formeel of materieel beginsel. Aangenomen wordt dat schending van een formeel beginsel van behoorlijk bestuur na vernietiging door de rechter niet per definitie tot een inhoudelijk ander besluit behoeft te leiden, terwijl dat bij schending van materiële beginselen van behoorlijk bestuur wél het geval is.7 Een dergelijke onderscheiding tussen formele en materiële beginselen van behoorlijke rechtspleging in de betekenis die daaraan wordt toegekend bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur lijkt echter niet goed voorstelbaar. Zoals Van der Heijden stelt, zijn alle beginselen van behoorlijke rechtspleging formeel van aard in de zin dat bij schending van een beginsel en vernietiging van de uitspraak vervolgens in beginsel een nieuwe uitspraak gedaan kan worden (waarbij het betreffende beginsel in acht wordt genomen) met dezelfde inhoudelijke uitkomst.8 Bovendien is er geen reden om aan te nemen dat er een verband bestaat tussen de mate van doorwerking van de beginselen in andere procedures dan rechtspraak en deze indeling, waardoor deze indeling voor dit onderzoek niet nuttig is.

Een categorisering naar rangorde is evenmin aangewezen, omdat de status van de onderscheiden beginselen gelijk is.9 Ofschoon vaak het beginsel van hoor en wederhoor wordt aangemerkt als het meest fundamentele of essentiële beginsel van de beginselen van behoorlijke rechtspraak10, komt ook daaraan ten opzichte van de andere beginselen geen hogere status toe. Wel is het uiteraard zo dat sommige beginselen van behoorlijke rechtspleging in bepaalde omstandigheden kunnen conflicteren met andere beginselen van behoorlijke rechtspleging. Vooral het beginsel van de redelijke termijn kan tegenover andere beginselen, zoals hoor en wederhoor, de openbaarheid van de zittng en de motivering van de uitspraak, geplaatst worden.11 Aan welk beginsel 'voorrang' gegeven moet worden, zal uiteraard afhangen van de omstandigheden van het geval. In elk concreet geval moet een evenwicht tussen de verschillende beginselen gevonden worden.

Naar analogie van de tweedeling in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in formele en materiële beginselen, zou een indeling in institutionele beginselen en materiële beginselen wel degelijk zinvol kunnen zijn. Die indeling brengt echter geen onderscheid in rechtsgevolgen bij schending van de ene of andere soort beginselen mee. Brenninkmeijer maakt deze tweedeling en geeft aan dat de institutionele beginselen betrekking hebben op de rechter als onafhankelijke onpartijdige rechter (de oordelende instantie), terwijl de materiële beginselen zien op de (inrichting van) de procedure.12 Onder de institutionele beginselen schaart hij derhalve onafhankelijkheid en onpartijdigheid en onder de materiële beginselen hoor en wederhoor, motivering en redelijke termijn (waaraan in mijn ogen openbaarheid moet worden toegevoegd).13 In zijn optiek kunnen er bij rechtspleging drie kernvragen worden onderscheiden: wanneer bestaat er een recht op toegang tot de rechter, vervolgens welke institutionele vereisten gelden er voor behoorlijke rechtspleging en tot slot gelden er voor de procedure voor de rechter materiële behoorlijkheidseisen of beginselen. Een dergelijke categorisering spreekt in het kader van dit onderzoek ook erg aan, omdat mag worden aangenomen dat de doorwerking van de institutionele beginselen in de bestuurlijke voorprocedures geringer zal zijn dan de doorwerking van de materiële beginselen van behoorlijke rechtspleging.14 Naar aanleiding van de bevindingen in Deel II zal bezien moeten worden of een dergelijke indeling parallel loopt aan de mate van doorwerking of betekenis van de betreffende beginselen in de bestuurlijke voorprocedures. Opmerking verdient nog dat deze categorisering niet parallel loopt aan de eerder genoemde indeling in intern werkende en extern werkende beginselen. Het onpartijdigheidsbeginsel is bijvoorbeeld een institutioneel beginsel dat primair ziet op de bescherming van de belangen van partijen in het concrete geschil, terwijl onafhankelijkheid een institutionele eis vormt die primair extern werkt.