I.4.2.1 De gemeenschappelijke ratio van de beginselen van behoorlijke rechtspleging

Zoals hiervoor al veelvuldig aan de orde is gekomen, vormen de beginselen van behoorlijke rechtspleging ongeschreven nationaalrechtelijke normen die door de (bestuurs)rechter in acht moeten worden genomen. Deze normen zijn voor het Nederlandse bestuursrecht gepositiveerd in onder meer artikel 6 EVRM1 en gelden uit dien hoofde ook voor de nationale bestuursrechter in een geschil waarop die bepaling van toepassing is. Het karakter van de normen neergelegd in die bepaling en het karakter van de beginselen van behoorlijke rechtspleging is echter niet geheel hetzelfde. In het ene geval betreft het immers een grond- of mensenrecht2 en in het andere geval ongeschreven rechtsbeginselen. Het grond- of mensenrecht fungeert (mede) als de bron voor de beginselen van behoorlijke rechtspleging.3 De beginselen van behoorlijke rechtspleging dienen dan ook deels in een ander perspectief bezien te worden dan artikel 6 EVRM en de daaruit voortvloeiende eisen.

Artikel 6 EVRM vormt een mensenrecht waarvoor specifieke beperkingsclausules gelden. Dat betekent dat de daaruit voortvloeiende rechten voor burgers uitsluitend onder bepaalde voorwaarden door de overheid mogen worden beperkt. De eisen neergelegd in artikel 6 EVRM staan vanzelfsprekend, gelet op het mensrechtelijk karakter van die bepaling, sterk in het teken van bescherming van het individu tegen de overheid. Zo kan de overheid, in de vorm van een publiekrechtelijke rechtspersoon of andere overheidsorganen, geen beroep toekomen op de in het EVRM neergelegde rechten in een geschil met een burger.4 In een geschil met een ander bestuursorgaan kan dat, indien het geadresseerde bestuursorgaan zich in een met de positie van een burger vergelijkbare positie bevindt, anders liggen.5 Het EVRM biedt immers natuurlijke personen of rechtspersonen bescherming tegen ongeoorloofde inmenging van (organen of instanties van) de verdragsstaten in de aan hen toekomende rechten.6

De beginselen van behoorlijke rechtspleging hebben daarentegen een ander karakter dan de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6 EVRM. Hoewel er een overlap bestaat tussen de uit artikel 6 EVRM voortvloeiende eisen en de beginselen van behoorlijke rechtspleging, bestaat een belangrijk verschil daarin dat de laatste ook kunnen gelden in geschillen tussen overheidsorganen onderling en in beginsel ook ten voordele kunnen strekken voor een overheidsorgaan in geschil met een burger.7 De beginselen van behoorlijke rechtspleging beogen een behoorlijk proces voor de daaraan deelnemende procespartij en te bewerkstelligen. De hoedanigheid van de procespartij en lijkt daarbij minder van belang.

Naast deze verschillen kan ook nog gewezen worden op het al meermalen aangehaalde verschil in toepassingsbereik van het recht op een eerlijk proces en de beginselen van behoorlijke rechtspleging. De reikwijdte van de beginselen is niet beperkt tot procedures waarin een `civil right or obligation' dan wel een `criminal charge' centraal staat en strekt zich in beginsel uit tot iedere procedure die tot rechtspleging of rechtspraak gerekend kan worden.8

Wat de beginselen van behoorlijke rechtspleging en het recht op een eerlijk proces echter gemeen hebben, is de ratio achter deze normen. Die ratio valt te herleiden tot de rechtsstaatgedachte9 en is tweeërlei van aard. Enerzijds wordt de ratio gevormd door de bescherming van de belangen van het individu of de partijen die in een procedure bij een rechterlijke instantie verwikkeld zijn die op enigerlei wijze gevolgen heeft voor de rechtspositie van de betrokkenen.10 Aan deze personen komt immers het recht op een behoorlijke procedure toe ter bescherming van hun belangen. Anderzijds hebben deze normen ook een meer algemene functie: het waarborgen van het vertrouwen in de rechtspraak van het publiek en het belang van een 'proper administration of justice' in een democratische rechtsstaat.11 De eerste functie is meer gericht op de bescherming van de betrokken individuele belangen binnen een procedure, terwijl de tweede functie meer gericht is op een algemeen belang dat uitstijgt boven het concrete geschil. Dat belang ligt buiten de desbetreffende procedure. In de eerste functie werken de beginselen derhalve intern en zijn zij gericht op bescherming van de belangen van de procesdeelnemers. Het waarborgen van het vertrouwen in rechtspraak daarentegen vormt de externe werking van die normen en ziet vooral op vertrouwen van het publiek buiten het proces en de procesdeelnemers om.

Dat het recht op een eerlijk proces en de daaruit voortvloeiende eisen eveneens die functies toekomen, blijkt bijvoorbeeld uit een arrest van het EHRM in de zaak NidereistHuber. Daarin overweegt het:

Gelet op de grondrechtelijke context van de in artikel 6 EVRM vervatte eisen, worden deze eisen veelal geïnterpreteerd vanuit het perspectief van bescherming van de belangen van burgers.13 Dat perspectief geldt te meer, indien het een procedure betreft waarin een burger tegenover de overheid komt te staan, zoals in het bestuursrecht meestal het geval is. De overheid kan zich immers, zoals hiervoor al werd aangegeven, niet beroepen op de waarborgen uit artikel 6 EVRM. Dat geldt echter niet voor de beginselen van behoorlijke rechtspleging.14 De twee onderscheiden functies, interne of externe werking, komen aan alle beginselen toe en verbinden de verschillende beginselen met elkaar. Sommige beginselen zijn echter sterker gericht op de bescherming van de belangen van de betrokken procesdeelnemers en andere beginselen juist weer meer op het waarborgen van het vertrouwen in rechtspraak in meer algemene zin. Hieronder wordt nog nader ingegaan op beide functies en ook aangegeven aan welke beginselen de desbetreffende functie primair of in eerste instantie toekomt.

De bescherming van de belangen van partijen in de procedure vormt een belangrijke component of ratio van de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Die interne werking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging komt het sterkst tot uitdrukking in het beginsel van hoor en wederhoor. In de doctrine wordt dit beginsel beschouwd als de kern van de normen voor behoorlijke rechtspleging. De belangrijkste functie van dit beginsel is, zoals in paragraaf 4.3.5 nog nader zal worden toegelicht, ook gelegen in die bescherming van de belangen van partijen. Doel van het beginsel is immers te waarborgen dat partijen voldoende gelegenheid hebben gehad hun eigen standpunt naar voren te brengen en te reageren op de standpunten van andere partijen. Daarnaast hebben het onpartijdigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van de redelijke termijn ook vooral deze functie (zie nader hierover respectievelijk paragraaf 4.3.4, 4.3.7 en 4.3.8). Deze beginselen beogen in eerste instantie veilig te stellen dat de betrokken procesdeelnemers respectievelijk objectief bejegend worden, dat de redenen voor de beslissing die de procesdeelnemers aangaat aan hen bekend is en dat het geschil waarbij de procesdeelnemers betrokken zijn voortvarend wordt behandeld.

Verscheidene beginselen van behoorlijke rechtspleging hebben voorts een functie die ten dienste staat van het beginsel van hoor en wederhoor en (daarmee) de bescherming van de belangen van partijen. Te denken valt aan het vereiste van een openbare behandeling van de zaak, het vereiste van openbaarmaking van de uitspraak en het motiveringsbeginsel. Zo kan de motivering van de uitspraak bijdragen aan de indruk van partijen, dat hun stellingen gehoord zijn.15 Dit vereiste zorgt er immers voor dat de redenering van de rechter en zijn oordeel omtrent de door de partijen aangedragen argumenten en bewijsmiddelen inzichtelijk wordt gemaakt. Bij het motiveringsbeginsel is de band met de bescherming van de belangen van partijen in de procedure dan ook behoorlijk sterk, aangezien de primaire functie van het motiveringsbeginsel ook in de bescherming van die belangen ligt. Bij de openbaarheidseisen, die eveneens het beginsel van hoor en wederhoor bevorderen, is die band minder sterk. Openbaarheid van behandeling en openbaarmaking van de uitspraak hebben vooral als doel het vertrouwen van het publiek in de rechtspraak te waarborgen. Deze eisen beogen echter ook willekeur van de kant van de rechter jegens de partijen in het concrete geschil te voorkomen.16 In dat opzicht dienen deze eisen tevens de belangen van partijen in de procedure, al is het verband daarmee minder rechtstreeks dan bij het motiveringsbeginsel.

De andere ratio vloeit voort uit het algemeen belang dat gemoeid is met rechtspraak in een democratische rechtsstaat. Vanwege de belangrijke positie die de onafhankelijke rechter in een rechtsstaat inneemt, ook ten opzichte van bestuur en wetgever, dient inachtneming van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in concrete rechtsgeschillen het vertrouwen van het publiek in diezelfde rechter te waarborgen.17 Dat vertrouwen in de rechtspraak vormt mede de democratische legitimatie van de rechter. Die legitimatie ontbreekt anderszins grotendeels, aangezien de rechter geen verantwoording schuldig is aan andere organen (die een rechtstreekse of indirecte democratische legitimatie hebben) en zelf niet democratisch gekozen is.18 Het recht op een eerlijk proces en de beginselen van behoorlijke rechtspleging hebben derhalve een bredere betekenis dan het waarborgen van de belangen van partijen in een concreet geschil. Bij enkele beginselen lijkt dit algemeen belang zelfs boven de bescherming van de belangen van partijen in de procedure te gaan en de primaire functie van die beginselen te vormen. Dit geldt vooral voor de onafhankelijkheidseis en de twee aspecten van het openbaarheidsbeginsel.19 Aan deze eisen komt een duidelijke functie toe in het kader van de bevordering van het vertrouwen van de samenleving in de rechtspraak. De onafhankelijkheid van de rechter en de openbaarheid van rechtspraak bewerkstelligen immers vooral indirect effecten op de behandeling van het concrete geschil.

Ook bij de andere beginselen of vereisten speelt deze functie, zij het ondergeschikt aan de bescherming van partijen in het concrete rechtsgeschil, een rol. Zo draagt inachtneming van het beginsel van hoor en wederhoor, het beginsel van de redelijke termijn, het onpartijdigheidsbeginsel bij aan het algemene vertrouwen in de rechtspraak. Indien er iets schort aan de procedure of de rechterlijke instantie ten aanzien van deze aspecten, zeker indien het een structureel of systematisch gebrek betreft, doet dat afbreuk aan het gezag van de uitspraken van de rechter en zijn positie in onze samenleving. Ook het motiveringsbeginsel staat ten dienste van de bevordering van het vertrouwen in rechtspraak, maar dan vooral in combinatie met de eis van een openbare uitspraak. Het beginsel van een openbare uitspraak en de functie daarvan wordt immers uitsluitend verwezenlijkt, indien die uitspraak de redengeving van de rechter bevat voor zijn beslissing. Via de motivering en door openbaarmaking daarvan legt de rechter verantwoording af aan het publiek en de samenleving voor zijn beslissing. Hoe dat ook zij, voor het beginsel van hoor en wederhoor, het onpartijdigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van de redelijke termijn ligt de primaire functie niettemin in de bescherming van de belangen van de betrokken partijen in de procedure en de interne werking van die beginselen.