10.2.2.2 Het Grundgesetz en het democratiebeginsel

Zoals gezegd geven de hiervoor besproken artikelen 110 tot en met 115 GG nog geen volledig beeld van de werking van het budgetrecht in Duitsland. Een tweede reeks bepalingen verdient in dit kader bespreking: artikel 20, 23, 38 en 79, derde lid, GG. Deze bepalingen hangen samen met het democratiebeginsel, dat van groot belang is voor de invulling van het budgetrecht.

Artikel 20, eerste lid, GG bepaalt dat de Bondsrepubliek Duitsland een democratische en sociale bondsstaat is. Anders dan in Nederland, is daarmee in Duitsland de democratie grondwettelijk beschermd. Hetzelfde geldt onder meer voor de federale staatsvorm. Deze zogenoemde fundamentele Organisationsprinzipien of Strukturprinzipien regelen niet alleen de inrichting van de Duitse staat, maar bieden ook een kader waarbinnen de overige artikelen van het Grundgesetz geïnterpreteerd worden.1 Ze vormen daarmee de kern van de Duitse Grondwet, die ook wel de Verfassungsidentität wordt genoemd.2 Deze constitutionele uitgangspunten zijn een zeer belangrijk bestanddeel van het Grundgesetz en het Duitse rechtsstelsel.

Het tweede lid van artikel 20 GG beschermt het principe van volkssoevereiniteit, dat nauw met het democratiebeginsel samenhangt.3 Volgens die bepaling gaat alle macht van de overheid van het volk uit. Zoals in de inleiding naar voren kwam, is deze codificatie van het idee van volkssoevereiniteit een belangrijk verschil met het Nederlandse rechtsstelsel, waar dit principe nooit erkenning heeft gekregen.4 Dat de macht van de overheid van het volk uitgaat, betekent niet dat het volk die macht zelf uitoefent. Men kiest daarvoor vertegenwoordigers. Voor de Bondsdag verloopt dit via artikel 38 GG, waarin het kiesrecht is vastgelegd. Artikel 38 GG geeft daarmee uitdrukking aan het democratiebeginsel van artikel 20, eerste lid, GG en aan het principe van volkssoevereiniteit, zoals vastgelegd in artikel 20, tweede lid, GG.5 Staatsorganen oefenen binnen het stelsel van de representatieve democratie dus voor het volk diverse overheidsfuncties uit. De representatieve democratie is de praktische verwezenlijking van het idee van volkssoevereiniteit.

Doordat in het Grundgesetz expliciet is vastgelegd dat de macht van de overheid van het volk uitgaat, moet iedere uitoefening van overheidsmacht direct of indirect herleidbaar zijn tot het volk. Dit wordt ook wel aangeduid met de term Legitimationskette.6 Het handelen van staatsorganen moet op grond daarvan te allen tijde democratisch gelegitimeerd zijn. Voor de Bondsdag met rechtstreeks gekozen leden is daaraan per definitie voldaan. De Bondsdag kiest vervolgens de Bondskanselier, die Bondsministers ter benoeming voordraagt.7 Op deze manier ontstaat een keten van democratische legitimatie, terug te voeren op de Bondsdagverkiezingen. De Bondsdag vormt zo de cruciale schakel tussen het volk en andere staatsorganen. Alleen via de Bondsdag kan voldaan worden aan het grondwettelijke vereiste dat de macht van de overheid van het volk moet uitgaan. Zo wordt invulling gegeven aan het principe van volkssoevereiniteit. Het soevereiniteitsbegrip neemt daarmee in het Duitse constitutionele raamwerk, anders dan in Nederland, een belangrijke plaats in. Zowel het democratiebeginsel als het soevereiniteitsbegrip vormen centrale termen binnen de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht over Europese integratie, zoals hieronder zal blijken, die van belang zijn voor de materiële interpretatie van het budgetrecht in Duitsland.

Het hiervoor omschreven democratiebeginsel kent een bijzondere bescherming in het Grundgesetz. Op grond van artikel 79, derde lid, GG kunnen onder meer de in artikel 20 GG neergelegde Strukturprinzipien van de Duitse staat, waaronder het democratiebeginsel, niet door Bondsregering en parlement als pouvoirs constitués gewijzigd worden.8 Deze zogenaamde Ewigkeitsklausel bepaalt dat wijzigingen van het Grundgesetz ten aanzien van deze principes ontoelaatbaar zijn.9 Aanpassing van deze principes is slechts mogelijk via de totstandkoming van een nieuwe Grondwet, aanvaard door het Duitse volk, handelend als de oorspronkelijke pouvoir constituant.10 Het Grundgesetz legt daarmee niet alleen de Strukturprinzipien vast, maar biedt tevens bijzondere waarborgen voor het behoud ervan.

Een laatste bepaling die binnen dit grondwettelijk kader bespreking verdient, is artikel 23 GG. Die bepaling is aan het Grundgesetz toegevoegd naar aanleiding van het Verdrag van Maastricht.11 Met de invoering van een nieuw artikel 23 GG, dat eerder gewijd was aan de eenwording van Duitsland, kreeg de EU een prominente plaats in de Duitse Grondwet. In de preambule was al een verwijzing naar ‘Duitsland als gelijkwaardige partner in een verenigd Europa’ opgenomen. Het eerste lid van artikel 23 voegde daaraan toe:

Het ingevoegde artikel 23 GG legde daarmee vast dat Duitsland mee zou werken aan de ontwikkeling van de EU en dat in dit kader bij wet bevoegdheden kunnen worden overgedragen. Dit laatste was al mogelijk op grond van artikel 24 GG, dat de grondslag biedt voor het overdragen van bevoegdheden aan internationale organisaties in het algemeen. Artikel 23 GG specificeerde dit echter voor de EU en vormt daarmee een lex specialis van artikel 24 GG.12 De grondwettelijke verplichting om bij te dragen aan de ontwikkeling van de EU wordt ook wel aangeduid met de term Integrationsverantwortung.13

Het eerste lid van artikel 23 GG geeft naast deze verplichting ook enkele grenzen voor die ontwikkeling van de EU.14 De daarin genoemde principes, waaronder het democratiebeginsel, moeten gewaarborgd zijn. Het Grundgesetz laat een ontwikkeling van de EU op dusdanige wijze dat bijvoorbeeld het democratiebeginsel wordt geschonden, niet toe. Ook dit valt onder de Integrationsverantwortung: de Bondsdag heeft de verantwoordelijkheid om bij het ontwikkelen van de EU de grenzen van Europese integratie te bewaken.15

Opvallend hierbij is de verwijzing naar het federalisme. Hiermee wordt geenszins bedoeld dat de EU zich tot een federale staat zou moeten ontwikkelen.16 Het doel van deze zinsnede is juist te garanderen dat de EU de constitutionele autonomie van de lidstaten moet respecteren. Op grond van deze bepaling kan er dus geen centrale overheid binnen de EU tot stand komen. Dat onder meer deze principes gewaarborgd moeten worden, blijkt niet alleen uit de opsomming van deze vereisten in de eerste zin, maar ook uit de verwijzing naar artikel 79, derde lid, GG in de laatste zin van het eerste lid van artikel 23 GG.

De overige leden van artikel 23 GG die ten tijde van het Verdrag van Maastricht zijn ingevoerd hebben betrekking op de rol van de Bondsdag en de Bondsraad bij EU-aangelegenheden. Beide Kamers hebben op grond van deze leden een sterke positie en moeten uitgebreid en zo vroeg mogelijk geinformeerd worden over relevante onderwerpen. De positie van de Bondsdag en de Bondsraad bij EU-aangelegenheden is vanaf 1993 gedetailleerd in wetgeving vastgelegd.17

Het bovenstaande laat zien dat het democratiebeginsel een bijzondere plaats in het Grundgesetz inneemt. Het is samen met andere Strukturprinzipien vastgelegd in artikel 20 GG en biedt daarmee een kader waarbinnen de overige artikelen van het Grundgesetz geïnterpreteerd worden. Bovendien kan het niet door Bondsregering en parlement gewijzigd worden op grond van artikel 79, derde lid, GG. Tot slot vormt het op basis van artikel 23, eerste lid, GG een van de grenzen voor de ontwikkeling van de EU. Het principe van volkssoevereiniteit en het kiesrecht hangen daarbij sterk samen met het democratiebeginsel. De Duitse reactie op verschillende stappen van Europese integratie moet tegen de achtergrond van dit grondwettelijk kader geplaatst worden.