9.3 De doelstelling en opzet van Breda Begroot

Breda Begroot is officieel per raadsbesluit van start gegaan op 16 juli 2015. Aan dit besluit lagen een collegevoorstel en een startnotitie ten grondslag waarin de doelstellingen en de opzet van de Bredase burgerbegroting uiteengezet werden. De startnotitie dateert van begin juli 2015.1 Het document is opgesteld door een ‘bouwgroep’ die bestond uit inwoners, raadsleden, collegeleden en ambtenaren.2 Veel van de doelstellingen van een burgerbegroting die hierboven zijn beschreven, komen in de startnotitie terug: ‘[w]e willen bewoners, deskundigen en ambtenaren met elkaar verbinden om betere beslissingen te nemen. We willen echte interactie tussen al die betrokkenen. De invloed en verantwoordelijkheid van inwoners willen we verder laten gaan dan het al gebruikelijke meepraten en meedenken. De boekhouder en de Bredanaar moeten elkaars taal beter gaan begrijpen. De financiën willen we transparant maken, zodat inwoners zien wat er in hun stad gebeurt met de middelen. Samen kunnen dan inwoners en stadsbestuur tot nieuwe oplossingen voor Breda komen.’3 Het ging, kortom, om invloed en verantwoordelijkheid, wederzijds begrip tussen burgers en ambtenaren, financiële transparantie en kwalitatief goede besluitvorming.

Om van Breda Begroot een succes te maken, was het volgens de bouwgroep nodig zoveel mogelijk inwoners bij het initiatief te betrekken. Daarvoor waren twee methoden in potentie geschikt. De eerste betrof een stedelijke aanpak die ‘agendasetting’ wordt genoemd. Inwoners kregen daarin de mogelijkheid om mee te praten over wat zij belangrijk vonden voor Breda als geheel en konden aangeven wat prioriteit moest krijgen. De tweede methode heette ‘dorp en wijk aan zet’. Bewoners van een dorp of wijk kregen daarin de mogelijkheid om een zo groot mogelijk deel van het budget voor dat gebied zelf te gaan beheren. Zij zouden het geld zelf mogen besteden, zelf prioriteiten bepalen en, zo men dat wilde en kon, zelf projecten uitvoeren.4 Van de eerste aanpak is uiteindelijk weinig terecht gekomen maar voor de tweede aanpak werd in de startnotitie al een aanzet gegeven. De bouwgroep stelde voor om klein te beginnen met twee pilots, één in de wijk Princenhage en één in het dorp Prinsenbeek. De keuze voor deze twee locaties was praktisch van aard. Vanuit deze gebieden had men enthousiast gereageerd op de ideeën van de bouwgroep, waren er al wijk- en dorpsplannen en bestond er al een geschikte infrastructuur om participatie te bevorderen zoals een actief verenigingsleven.5 De precieze opzet van de pilots was nog niet duidelijk, maar ze moesten in ieder geval aan een drietal randvoorwaarden voldoen. Het proces moest open en transparant zijn, inwoners moesten op persoonlijke titel meedoen en zij moesten door middel van dialoog en onderhandeling tot keuzes komen over de besteding van het geld.

Naast deze randvoorwaarden waren de pilots vooral ingestoken vanuit de gedachte ‘al doende leert men’. Voor de bouwgroep was er simpelweg nog een hoop onduidelijk, wat ook wel blijkt uit de vragen waar de pilots antwoord op moesten geven:

Het was niet alleen onduidelijk hoe de burgerbegroting zelf moest worden georganiseerd, maar ook hoe ervoor gezorgd kon worden dat de gemeentelijke organisatie op de resultaten ervan zou aansluiten. Het belangrijkste probleem waar men met betrekking tot dit tweede punt tegenaan liep, was dat de geldstromen in de wijken niet inzichtelijk waren. Om echt te kunnen begroten, dus om te kunnen toewijzen waar meer en waar minder geld aan moest worden besteed, moest dit duidelijk worden gemaakt. Daarom was in de startnotitie bepaald dat inzichtelijk moest worden gemaakt welke financiële middelen direct aan de wijken ten goede kwamen en welke daarvan direct beïnvloedbaar waren. Met beïnvloedbare middelen bedoelde men middelen waaraan binnen een korte periode een andere bestemming kon worden gegeven.7 De bouwgroep ging ervan uit dat de beïnvloedbare thema’s zich vooral in het fysieke domein zouden bevinden, zoals het onderhoud van groenvoorzieningen en speeltuinen.

De rol van de raad en het college bij het proces kwam in de startnotitie slechts vluchtig aan bod. De notitie benadrukte dat aan de raad uiteraard het budgetrecht toekwam en dat hij de begroting moest vaststellen. Tegelijkertijd werd aangenomen dat dit een begroting op hoofdlijnen was en werd benadrukt dat het de bedoeling was dat de raad de keuzes van inwoners in zijn besluitvorming zou respecteren. De notitie zegt daarover: ‘[d]aarom spreken we het volgende af. Als bewoners samen keuzes hebben gemaakt over de invulling van het budget, legt het college die voor aan de Gemeenteraad, als ze leiden tot wijzigingen in de begroting. Het college kijkt natuurlijk of het proces is verlopen zoals de bedoeling was’.8 Opvallend aan dit citaat is dat niet alle keuzes van bewoners zouden worden voorgelegd aan de raad. Alleen diegene die leidden tot wijzigingen in de begroting moesten worden voorgelegd.9 Dit betekent dat binnen de pilots tot op zekere hoogte met middelen kon worden geschoven zonder dat de raad daaraan te pas hoefde te komen. Wellicht dat de raad en het college meenden dat de raad in deze opzet iets te veel zou worden gemarginaliseerd. Uit het collegevoorstel aan de raad om in te stemmen met de uitgangspunten van de startnotitie10 komt namelijk een iets ander beeld naar voren ten aanzien van de verhouding tussen inwoners, raad en college: ‘[i]nwoners nemen een meer agenderende, regisserende en uitvoerende rol en de raad neemt een inspirerende rol, bewaakt democratische waarden en neemt finale besluiten. De rol van de raad is niet meer te vatten in een simpele taakomschrijving. Als partij in de samenleving doet de gemeenteraad mee in de gesprekken, geeft vooraf budgetkaders mee, en geeft proceskwaliteitsnormen. De gemeenteraad creëert ruimte voor inbreng van oplossingen vanuit de samenleving en neemt het eindbesluit over de begroting’.11 In deze opzet had de raad een iets grotere, zij het nog steeds vooral procedurele rol in het proces. Met dit voorstel stemde de raad uiteindelijk in op 16 juli 2015.12

Ten slotte is met betrekking tot dit raadsbesluit nog van belang te benoemen dat er expliciet in werd bepaald dat Breda Begroot geen afzonderlijk budget kreeg van dat van de gemeente als geheel. Volgens het besluit zou dat namelijk leiden tot twee parallelle processen in de stad, waarbij zowel de gemeente als de burgerjury elk zijn eigen agenda en beleid zou hebben. Enigszins cryptisch staat in het besluit vermeld dat het juist de kunst is ‘dat beide [raad en burgerbegroting] elkaar positief beïnvloeden, met behoud van autonomie’.13 Nogmaals werd benadrukt dat de uitkomsten van Breda Begroot moesten worden vastgesteld door de raad en dat de pilots moesten werken met de middelen die al aan de wijken waren toegekend. Dit laatste betekende dat de pilots budgetneutraal moesten zijn.

Kort en goed blijkt uit de startnotitie en het raadsbesluit waarin de uitgangspunten van de notitie werden vastgesteld dat Breda Begroot als leerproces werd gezien. Bewoners moesten direct invloed krijgen op de verdeling van de middelen in de begroting, maar hoe dat moest en op welke terreinen werd (bewust) niet op voorhand vastgelegd.