HR, 15-01-2016, nr. 15/03175

Schending van het recht en/of verzuim van vormen doordat het Gerechtshof 's‑Hertogenbosch oordeelt dat voor het in behandeling nemen van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de verbouwing van een beschermd monument alleen de onderdelen 7.3.5 en 7.3.14 (7.3.14.1, 7.3.14.2 en 7.3.14.3) van de Tarieventabel behorende bij de Verordening leges 2012 van toepassing zijn, wat resulteert in een legesbedrag dat bestaat uit € 191,80 verhoogd met de tarieven voor onderzoeken tot in totaal € 1.135,85, zulks ten onrechte en op onjuiste gronden.

In de uitspraak van de Heffingsambtenaar, bij de Rechtbank Zeeland West-Brabant (hierna: de Rechtbank) en bij het Gerechtshof 's‑Hertogenbosch (hierna: het Hof) is uitgelegd aan de hand van de Verordening leges 2012 (hierna: de verordening) en de daarbij behorende Tarieventabel dat het verschuldigde bedrag aan leges in het onderhavige geval € 13.463,20 bedraagt.

De motivering die in de uitspraak van de Heffingsambtenaar, in het verweer bij de Rechtbank en in het verweer bij het Hof is gegeven wordt onverkort gehandhaafd en dient als hier ingelast te worden beschouwd.

Het Hof stelt de uitleg van de Heffingsambtenaar over de opbouw en structuur van de Tarieventabel te begrijpen, maar is desalniettemin van oordeel dat belanghebbende — afgezien van de in aanmerking te nemen verhogingen voor de beoordeling van onderzoeken — in verband met de vereiste duidelijkheid er op kon en mocht vertrouwen dat zijn conclusie over de hoogte van de legesnota juist was, in die zin dat onderdeel 7.3.5 een specifieke regeling voor een verbouwing van een beschermd monument bevatte en het tarief voor het in behandeling nemen van de aanvraag € 191,80 zou bedragen.

Naar onze mening is dit een niet juiste beslissing van het Hof. Met eerbied voor het Hof kunnen wij niet anders concluderen dan dat het Hof de systematiek van de tarieventabel en de uitleg van de Heffingsambtenaar niet heeft begrepen. Ook zijn wij van mening dat het Hof ten onrechte oordeelt dat belanghebbende vertrouwen kan ontlenen aan een eigen interpretatie van de verordening.

Met de komst van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Stb. 2008, 496) zijn verschillende toestemmingsstelsels geïntegreerd tot één vergunningstelsel, de omgevingsvergunning. Voor de gemeente bleef/blijft het echter noodzakelijk de verschillende activiteiten waarvoor eerst afzonderlijke toestemmingen (vergunningen/ontheffingen) nodig waren, maar waarvoor voortaan met één omgevingsvergunning kon/kan worden volstaan, te toetsen.

Een aanvraag om een omgevingsvergunning kan één activiteit betreffen (bijvoorbeeld een bouwactiviteit), maar dus ook meerdere activiteiten (bijvoorbeeld een sloopactiviteit en een bouwactiviteit). Ook kan een omgevingsvergunning in fasen worden aangevraagd, bijvoorbeeld eerst een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het slopen van een bouwwerk op een bepaalde locatie en vervolgens — na vergunningverlening — een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen op die locatie. Als de omgevingsvergunning voor het slopen niet wordt verleend, heeft het namelijk geen zin meer om een omgevingsvergunning voor het bouwen aan te vragen.

In verband met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) haar modelverordening leges aangepast. In de tarieventabel bij die modelverordening is titel 2 opgenomen, die betrekking heeft op de fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning. De gemeente Woudrichem heeft de in die titel opgenomen bepalingen in haar verordening zoveel mogelijk gevolgd. Voor een goed begrip van de materie hebben wij de ledenbrief die de VNG op 16 november 2009 aan gemeenten heeft doen toekomen bijgevoegd, met de bijlagen over de modelverordening leges. De documenten zijn ook te vinden op: http://www.vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/ wabo-omgevingsvergunning/brieven/wet-algemene-bepalingen-omgevingsrecht-wabo-en-aanpassing-vng-modelverordeningen.

Omdat er maar één aanvraag is, is er ook maar één belastbaar feit: het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Het belastbaar feit staat in onderdeel 7.3 van de verordening. De verschuldigde leges zijn de som van de leges voor de afzonderlijke activiteiten (en eventuele extra toetsen zoals de beoordeling van onderzoeken). De activiteiten die onder de omgevingsvergunning vallen, zijn gebaseerd op de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo. Deze activiteiten (en genoemde extra toetsen) vormen afzonderlijke grondslagen voor de heffing van de leges. Deze zijn opgenomen als (sub)onderdelen 7.3.1 en volgende van het in 7.3 neergelegde uitgangspunt. Dat per activiteit kan worden geheven is ingegeven door uw Raad, (Hoge Raad 7 februari 1973, nr. 16885, BNB 1973/69) over precariorechten: als naar verschillende grondslagen wordt geheven, kan per grondslag een aanslag worden opgelegd.

Doorgaans zullen de leges voor de verschillende activiteiten waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft als som, dat wil zeggen in één keer, via een schriftelijke kennisgeving worden geheven. Maar omdat het verschillende grondslagen betreft, is het ook mogelijk om per grondslag een bedrag te vorderen. Het is immers toegestaan naar elke grondslag afzonderlijk een aanslag op te leggen. Dat is uitdrukkelijk in de slotzin van onderdeel 7.3 bepaald (‘In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd’). Het streven is echter naar een heffing in één keer, hetgeen in casu is gebeurd.

In casu bestaat het project uit de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’, ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ en ‘handelen met gevolgen voor beschermde monumenten’ (de afzonderlijke maatstaven/grondslagen). Dit betekent dat het tarief moet worden berekend door de verschuldigde leges voor deze activiteiten en de leges voor de benodigde toetsen bij elkaar op te tellen. Er kan niet worden volstaan door alleen de leges voor de activiteit ‘handelen met gevolgen voor beschermde monumenten’ in rekening te brengen. Dit is ook in overeenstemming met artikel 5 van de verordening, waarin voor zowel de maatstaven (grondslagen) als de tarieven wordt verwezen naar de tarieventabel.

Uit de Tarieventabel blijkt voldoende duidelijk dat onderdeel 7.3 in de context van de verordening als de kapstok fungeert waaraan de andere bepalingen van het hoofdstuk ‘Omgevingsvergunning’ zijn opgehangen. De context laat geen andere conclusie toe dan dat de onderdelen 7.3.1 en volgende een verbijzondering vormen van het in 7.3 neergelegde uitgangspunt. Daarmee geeft de verordening een belastingplichtige op voldoende duidelijke wijze inzicht in het beloop van de van hem te heffen leges.

Gelet op het vorenstaande kan onderdeel 7.3.5 niet worden gezien als een specifieke regeling voor een verbouwing van een beschermd monument waardoor het tarief voor het in behandeling nemen van de aanvraag € 191,80 zou bedragen. Het kan niet zo zijn dat belanghebbende vertrouwen kan ontlenen aan een onjuiste lezing van de verordening door hemzelf.

Wat het Hof in r.o. 4.21 van zijn uitspraak zegt over het gebruik van de term ‘indien en voor zover’ gaat overigens voorbij aan de Aanwijzingen voor de regelgeving, op grond waarvan deze term niet meer in wetgeving mag worden gebruikt (aanwijzing 62: ‘In plaats van ‘indien en voor zover’ wordt de uitdrukking ‘voor zover’ gebruikt.’). Met het woord ‘indien’ wordt hetzelfde bedoeld als met ‘voor zover’, namelijk: op voorwaarde dat/als.

De Heffingsambtenaar heeft de tariefbepalingen juist toegepast, hetgeen heeft geleid tot de legesnota van € 13.463,20.

Op grond van het voorgaande geven wij uw Raad in overweging de uitspraak van het Hof, waarvan beroep in cassatie, te vernietigen, de uitspraak van de Rechtbank van 28 februari 2014 in deze zaak te bevestigen en daarmee de legesnota van € 13.463,20 te handhaven.

Voor wat betreft de vergoeding van de proceskosten en griffierechten richten wij ons naar het oordeel van uw Raad.

Hoogachtend,