Hof 's-Hertogenbosch, 26-06-2015, nr. 14/00421

In geschil is het antwoord op de vraag of de legesnota tot het juiste bedrag is vastgesteld.

Belanghebbende is van mening dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. De Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan.

Niet in geschil is dat belanghebbende leges is verschuldigd ter zake van de door hem ingediende aanvraag.

Ter zitting heeft belanghebbende verklaard, in afwijking van de van hem afkomstige stukken, dat in het geval belanghebbende in het gelijk wordt gesteld, de legesnota kan worden vastgesteld op het bedrag met betrekking tot een beschermd monument: € 191,80

en verhoogd met de tarieven voor de beoordeling van onderzoeken, in casu

een milieukundig bodemrapport: € 354,55

een akoestisch onderzoek naar geluidsbelasting: € 354,55

plannen van aanpak archeologisch (voor)onderzoek: € 234,95

-------------

Totaal: € 1.135,85.

Niet in geschil is dat, in het geval belanghebbende in het ongelijk wordt gesteld, de verschuldigde leges een bedrag van € 13.463,20 bedraagt.

Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt.

Voor hetgeen hieraan ter zitting is toegevoegd, wordt verwezen naar het van deze zitting opgemaakte proces-verbaal.

Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, vernietiging van de uitspraak van de Heffingsambtenaar en tot vermindering van de leges tot een bedrag van € 1.135,85 en tot vergoeding van de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

Juridisch kader

In artikel van 217 van de Gemeentewet is bepaald - voor zover hier van belang - dat een belastingverordening de heffingsmaatstaf en het tarief vermeldt.

In artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet is neergelegd dat gemeentelijke belastingen kunnen worden geheven naar in de belastingverordeningen te bepalen heffingsmaatstaven met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen.

Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.

Ingevolge artikel 2, onder a, van de op artikel 229 van de Gemeentewet gebaseerde Verordening, worden onder de naam ‘leges’ - voorzover hier van belang - rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Ingevolge het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van de Verordening worden de leges geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij de Verordening behorende Tarieventabel. Hoofdstuk 7 van de Tarieventabel heeft betrekking op de behandeling van een aanvraag omgevingsvergunning.

In de Tarieventabel (onderdeel 7.1.2) is bepaald dat begrippen die in de Wabo zijn omschreven dezelfde betekenis hebben als bij of krachtens de Wabo bedoeld.

Dit geldt bijvoorbeeld voor de begrippen ‘project’ en ‘activiteit’.

Artikel 1.1 Wabo (tekst 2012) luidt voorzover hier van belang:

“Artikel 1.1

1. In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:

activiteit: activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, of 2.2;

(…)

project: project als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, of 2.2;

(…).”

Uit de memorie van toelichting op de Wabo (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 37) blijkt dat een project kan bestaan uit een of meer van de in de artikelen 2.1 en 2.2 genoemde activiteiten. Als voor een project met meer dan één van de genoemde activiteiten een omgevingsvergunning wordt gevraagd, wordt in één beschikking over al die activiteiten beslist.

Ten aanzien van het geschil

Belanghebbende betoogt dat de toepassing die de gemeente aan de bepalingen uit de Verordening en de Tarieventabel geeft, in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur: het lex certabeginsel/rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en/óf het motiveringsbeginsel.

Het Hof stelt voorop dat de Verordening (inclusief Tarieventabel) waarop de legesnota is gebaseerd een algemeen verbindend voorschrift (regelgeving in materiële zin) is dat aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur mag worden getoetst.

Het Hof stelt gelet op artikel 217 Gemeentewet eveneens voorop, dat de Verordening (inclusief Tarieventabel) aan een belastingplichtige op voldoende duidelijke wijze inzicht dient te verschaffen in het beloop van de van hem te heffen leges (zie HR 22 juli 1985, nr. 22 780, BNB 1985/259).

De Heffingsambtenaar heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat er geen folders zijn uitgebracht over de toepassing van de Verordening en de Tarieventabel, dat op de website van de gemeente wel informatie is te vinden over de Verordening en over leges, maar dat er geen toelichting bestaat op de Verordening en de Tarieventabel. Het Hof zal zich bij zijn oordeel dan ook baseren op de tekst van de Verordening (inclusief Tarieventabel) en zal (daarbij) geen gewicht toekennen aan informatie of uitleg die de Heffingsambtenaar daarover na het indienen van de aanvraag aan belanghebbende heeft verstrekt of gegeven.

Het Hof zal hierna eerst de kern van de standpunten van belanghebbende en van de Heffingsambtenaar weergeven (r.o. 4.12 t/m 4.19) en daarna tot een afweging komen.

Belanghebbende heeft verklaard dat hij na lezing van onderdeel 7.3.5 van de Tarieventabel heeft aangenomen dat de gemeente met betrekking tot de renovatie van een rijksmonument een afwijkend – begunstigend - beleid voerde en voor de behandeling van zijn aanvraag slechts een bedrag van € 191,80 in rekening zou brengen en niet - aanvullend hierop - een bepaald percentage van de bouwsom, wat bij reguliere bouwprojecten in rekening wordt gebracht en dan ook separaat in de legesverordening is omschreven. Dat dit de kennelijke bedoeling is van de legesverordening - en hierop mocht worden vertrouwd - blijkt volgens belanghebbende niet alleen uit het feit dat in een apart onderdeel (7.3.5) specifiek “het tarief” wordt omschreven voor een rijksmonument, waar eerder in onderdeel 7.3 “het tarief” voor reguliere projecten wordt bepaald (met dus exact dezelfde tekst: “het tarief”), maar ook uit andere teksten uit hoofdstuk 7 van de Tarieventabel, waarin gesproken wordt van “verhoogd” en “onverminderd”, zoals in onderdelen 7.3.2, 7.3.2.13, 7.3.2.14, 7.3.14 en 7.3.15.

Kortom: waar elders in de Tarieventabel eventuele verhogingen of afwijkingen (“onverminderd het bepaalde”) specifiek worden omschreven en betiteld, wordt in onderdeel 7.3.5 geenszins vermeld: “onverminderd enig ander tarief” of over enige verhoging gesproken.

Nergens is vermeld, aldus nog steeds belanghebbende, dat het tarief uit onderdeel 7.3.5 van de Tarieventabel een aanvullend tarief of een toeslag zou zijn. Sterker nog: als definitie van “het tarief” wordt in artikel 5 van de Verordening vermeld:

“Artikel 5. Tarieven

1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.”

Vervolgens wordt in geval van rijksmonumenten “het tarief” voor een omgevingsvergunning vastgesteld op € 191,80, kennelijk in afwijking van “het tarief” als vermeld in 7.3.1.1 voor andere bouwwerken, waar “het tarief” wordt bepaald op 2,14% van de bouwkosten met een minimum van € 214.

Ter zitting heeft belanghebbende ter ondersteuning van zijn betoog nog een beroep gedaan op de slotzin van onderdeel 7.3, waarin is bepaald: “In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.”.

Belanghebbende concludeert dat uit de legesverordening naar voren komt dat bij monumentenpanden met een ander bedrag wordt gerekend dan de algemene regeling die geldt voor niet-monumentenpanden en dat de legesverordening géén dan wel onvoldoende basis biedt voor een nota waar in aanvulling op het bedrag van € 191,80 een percentage van de bouwsom in rekening wordt gebracht.

Belanghebbende stelt dat hij bij de aankoop van de boerderij en het aangaan van het kostbare renovatieproject - ook in diens bouwbegroting - heeft vertrouwd op de legesverordening. Daarna (na aankoop en aangaan van onherroepelijke verplichtingen) was er logischerwijs geen weg meer terug. Dat hij het vertrouwen aan de legesverordening ontleende en mocht ontlenen wordt volgens belanghebbende versterkt door het feit dat in Nederland - hoewel in dit geval uiteraard de legesverordening van Woudrichem centraal staat - bij monumentenpanden geen leges worden gerekend door verschillende gemeenten om het herstel van (kostbare) monumenten te bevorderen en het verval van rijksmonumenten te stoppen, mede omdat de kosten van verbouwingen van rijksmonumenten substantieel hoger zijn dan reguliere nieuwbouw.

De Heffingsambtenaar betoogt dat onderdeel 7.3 van de bij de Verordening behorende Tarieventabel helder is en niet voor andere interpretatie vatbaar. In casu bestaat het project uit de activiteiten “bouwen van een bouwwerk”, “handelen in strijd met het bestemmingsplan” en “handelen met gevolgen voor beschermde monumenten”. Dit betekent dat het tarief moet worden berekend door de verschuldigde leges voor deze activiteiten en de leges voor de benodigde toetsen bij elkaar op te tellen. Er kan niet worden volstaan door alleen de leges voor de activiteit “handelen met gevolgen voor beschermde monumenten” in rekening te brengen. Dit zou geheel voorbij gaan aan het gestelde in onderdeel 7.3 van de Tarieventabel. Onderdeel 7.3 fungeert in de context van de Verordening als de kapstok waaraan de overige bepalingen zijn opgehangen. Dat in onderdeel 7.3.5 niet wordt vermeld dat er ook nog andere leges in rekening kunnen worden gebracht, betekent niet dat die leges niet in rekening mogen worden gebracht. Onderdeel 7.3.5 is geen allesomvattende, unieke, regeling voor monumentenpanden, waardoor de overige gemaakte kosten buiten beschouwing blijven. Bij twijfel over de uitleg had belanghebbende bij de gemeente kunnen navragen hoe de bij de Verordening behorende Tarieventabel moet worden geïnterpreteerd.

De stelling van de gemeente dat bij eventuele onduidelijkheid ook bij de gemeente navraag had kunnen worden gedaan hoe de legesverordening moet worden geïnterpreteerd, is volgens belanghebbende juridisch onjuist en de omgekeerde wereld. Ten eerste, omdat er naar zijn mening juist géén onduidelijkheid is (bij monumenten geldt niet de gebruikelijke berekening maar een afwijkend tarief). Ten tweede, omdat al zou de legesverordening in deze onduidelijk zijn, het niet aan de orde is een burger tegen te werpen dat hij in dat geval had dienen na te vragen “hoe de verordening moet worden geïnterpreteerd”.

De Heffingsambtenaar betoogt dat door de gemeente op geen enkele manier het vertrouwen is gewekt dat slechts een bedrag van € 191,80 in rekening zou worden gebracht. De tekst van de legesverordening is duidelijk en helder. Ook heeft de gemeente geen enkele uitlating gedaan waaruit die conclusie kan worden getrokken. De stelling dat de legesnota in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur mist dan ook elke objectieve onderbouwing. Dat belanghebbende er van uitging dat geen andere leges in rekening zouden worden gebracht, is geen reden om de leges niet in rekening te brengen. De stelling dat veel gemeenten geen leges in rekening brengen voor monumenten is niet onderbouwd en ook niet relevant. De grondslag voor de factuur is de legesverordening van de gemeente Woudrichem. De legesverordeningen van andere gemeenten zijn niet relevant. Overigens komt het bepaalde in voornoemd onderdeel 7.3 van de Tarieventabel letterlijk uit de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De Heffingsambtenaar stelt zich dan ook voor dat het merendeel van de gemeenten de leges dus op een vergelijkbare manier berekent.

Uit het verhandelde ter zitting begrijpt het Hof dat:

- in onderdeel 7.3.2 van de Tarieventabel het woord “verhoging” is gebruikt om tot uitdrukking te brengen dat sprake is van een verhoging van het tarief voor de activiteit “Bouwen van een bouwwerk”;

- met betrekking tot de activiteit “handelen met gevolgen voor beschermde monumenten” de monumentencommissie het project op esthetische aspecten heeft getoetst;

- in de onderdelen 7.3.14 en 7.3.15 van de Tarieventabel de woorden “onverminderd het bepaalde in de voorgaande onderdelen van dit hoofdstuk” zijn gehanteerd omdat sprake is van handelingen die kunnen voortvloeien uit de activiteiten van een project waaruit een aanvraag omgevingsvergunning bestaat.

Het Hof begrijpt de uitleg van de Heffingsambtenaar over de opbouw en structuur van de Tarieventabel, maar is gelet op hetgeen over en weer (met inachtneming van r.o. 4.10) is aangevoerd desalniettemin van oordeel dat belanghebbende - afgezien van de in aanmerking te nemen verhogingen als bedoeld in r.o. 3.3. - in verband met de vereiste duidelijkheid er op kon en mocht vertrouwen dat zijn conclusie over de hoogte van de legesnota juist was, in die zin dat onderdeel 7.3.5 een specifieke regeling voor een verbouwing van een beschermd monument bevatte en het tarief voor het in behandeling nemen van de aanvraag € 191,80 zou bedragen.

Het Hof heeft hierbij in het bijzonder het volgende in aanmerking genomen:

- Belanghebbende heeft onweersproken verklaard dat de aankoop van de boerderij, de opstelling van de bouwbegroting en het aangaan van het renovatieproject zijn gebaseerd op zijn conclusie dat onderdeel 7.3.5 een specifieke tariefstelling betrof voor de verbouwing van een beschermd monument als het zijne.

- Onderdeel 7.3 van de Tarieventabel geeft weliswaar aan dat het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project een som van verschuldigde leges bedraagt, maar de slotzin van onderdeel 7.3 bevat de toevoeging dat ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag kan worden gevorderd.

- De tekst van onderdeel 7.3.5 van de Tarieventabel is dusdanig geformuleerd dat belanghebbende - afgezien van de verhoging als bedoeld in r.o. 3.3. - kon begrijpen dat het tarief voor de behandeling van de aanvraag € 191,80 zou bedragen: onderdeel 7.3.5 betreft expliciet een aanvraag omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een beschermd monument als daar bedoeld; voornoemd onderdeel vangt aan met het woord “Indien” en bevat geen beperking als “Indien en voor zover” en eindigt met “bedraagt het tarief € 191,80” en niet met “bedraagt het tarief voor deze activiteit € 191,80”.

- Belanghebbende hoefde op basis van de tekst van onderdeel 7.3.5 niet te begrijpen dat de tariefstelling in dit onderdeel slechts het tarief voor een door de monumentencommissie aan te leggen esthetische toets betrof.

- In onderdeel 7.3.5 wordt ook niet over “enige verhoging” gesproken, zoals in onderdeel 7.3.2 (“verhoging in verband met het toetsen aan welstandscriteria”) en is ook niet vermeld “onverminderd enig ander tarief”, zoals bijvoorbeeld in de onderdelen 7.3.14 en 7.3.15 van de Tarieventabel.

Gelet op de vaststaande feiten en hetgeen hiervoor is overwogen, is het Hof tevens van oordeel dat belanghebbende ook niet had dienen te beseffen dat zijn uitleg van de Tarieventabel onjuist was en dat hij geenszins verplicht was om zijn uitleg van de Verordening en de Tarieventabel voorafgaand aan het aangaan van verplichtingen als hiervoor bedoeld, aan de gemeente voor te leggen. Dit geldt temeer nu het vertrouwen dat belanghebbende aan het gestelde in onderdeel 7.3.5 van de Tarieventabel heeft ontleend mede zal zijn ingegeven vanuit een algemene notie dat in Nederland bij de legesheffing met betrekking tot projecten waarbij rijks- of gemeentelijke monumenten zijn betrokken door gemeentes ook wel een begunstigend beleid wordt gevoerd.

Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen zal het Hof de redelijke verwachting van belanghebbende honoreren.

Het gelijk is aan belanghebbende. Ter zitting is komen vast te staan dat in geval het gelijk aan belanghebbende is, de legesnota dient te worden vastgesteld op een bedrag dat bestaat uit € 191,80 verhoogd met de tarieven voor onderzoeken en aldus dient te worden vastgesteld op € 1.135,85 (zie r.o. 3.3.).

Slotsom

De slotsom is dat het hoger beroep gegrond is. De uitspraak van de Rechtbank dient te worden vernietigd. Het Hof zal het beroep gegrond verklaren en de legesnota verminderen tot een bedrag van € 1.135,85.

Ten aanzien van het griffierecht

Nu de uitspraak van de Rechtbank wordt vernietigd, dient de gemeente Woudrichem aan belanghebbende het door hem ter zake van de behandeling van het beroep bij de Rechtbank en het hoger beroep bij het Hof betaalde griffierecht ten bedrage van € 44 respectievelijk € 122 te vergoeden.

Ten aanzien van de proceskosten

Hoewel het door belanghebbende ingestelde hoger beroep gegrond is, acht het Hof geen termen aanwezig de Heffingsambtenaar te veroordelen tot betaling van een tegemoetkoming in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.

Belanghebbende heeft namelijk niet verzocht om een proceskostenvergoeding, en het Hof is ook ambtshalve niet gebleken, dat hij voor vergoeding in aanmerking komende kosten heeft gemaakt als bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Het Hof

Aldus gedaan op 26 juni 2015 door G.J. van Muijen, voorzitter, T.A. Gladpootjes en W.P.J. Schramade, in tegenwoordigheid van J.W.J. van der Heijden, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden. De uitspraak is ondertekend door de griffier, alsmede door T.A. Gladpootjes, aangezien de voorzitter is verhinderd deze te ondertekenen.

Het aanwenden van een rechtsmiddel:

Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH’s-Gravenhage. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.

Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.

In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.