Rb. Amsterdam, 31-05-2016, nr. 15/3122

Op 7 oktober 2013 heeft Pacifica Prosperity Vastgoed B.V. (hierna: vergunninghoudster) een omgevingsvergunning ingevolge de Wabo aangevraagd voor realisatie in de gebouwen van een hotel en overige culturele bedrijfsfuncties. Het bouwplan omvat het bouwen van een bouwwerk, het gebruik van gronden of bouwwerk in strijd met de planologische regeling en het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht.

Van 4 september 2014 tot en met 15 oktober 2014 heeft de ontwerpbeschikking ter inzage gelegen. Eisers hebben tegen de ontwerpbeschikking hun zienswijzen kenbaar gemaakt.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen, verenigen en vergroten van de gebouwen met bestemming daarvan tot hotel met 84 kamers, een restaurant en vijf atelierruimten en om daarbij af te wijken van het bestemmingsplan. De zienswijzen hebben niet geleid tot aanpassing van de ontwerpbeschikking.

Het gebouw aan de Zeedijk 37 is een rijksmonument. De gebouwen vallen alle onder beschermd stadsgezicht.

Het bestemmingsplan Postcodegebied 1012

Op de gebouwen is het bestemmingsplan Postcodegebied 1012 (het bestemmingsplan) van toepassing. Blijkens het bestemmingsplan rust op de gronden de bestemmingen Gemengd -1, Gemengd -2 en Verkeer -1. Voorts gelden er de dubbelbestemmingen Waterstaat-Waterkering, Waarde-archeologie- -2 en Waarde-cultuurhistorie.

Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan wat betreft:

Wat de tweede en vierde afwijking van het bestemmingsplan betreft wordt de omgevingsvergunning verleend met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking (artikel 2.12, aanhef, eerste lid, a, ten eerste, van de Wabo).

Wat de eerste, derde en vijfde afwijking van het bestemmingsplan betreft wordt de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, aanhef, eerste lid, a, ten derde, van de Wabo.

Wettelijke bepalingen

Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt, voor zover van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,

f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.

Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wabo bepaalt onder andere dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan. Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en sub d, van de Wabo houdt in dat de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het uiterlijk of de plaats van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met de redelijke eisen van welstand, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Het tweede lid bepaalt dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts wordt geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, van de Wabo bepaalt, voor zover van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

(…) of

3. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Artikel 2.15 van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.

In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is bepaald dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden voldoet:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

Bevoegdheid bestreden besluit

De rechtbank zal allereerst beoordelen of het bestreden besluit bevoegd is genomen, zoals eisers hebben bestreden.

Op 19 maart 2014 is de Wet tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in werking getreden en is een nieuw bestuurlijk stelsel in Amsterdam ingevoerd. Voor elk stadsdeel in Amsterdam is een afzonderlijke bestuurscommissie ingesteld. Ingevolge artikel 24, tweede lid en Bijlage 3 van de Verordening op de bestuurscommissies delegeert het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid tot het nemen van een projectafwijkingsbesluit niet aan het algemeen bestuur van de bestuurscommissies. In het Verzamelmandaat wijziging bestuurlijk stelsel -2 (het Verzamelmandaat) is in artikel 2, eerste lid bepaald dat – kort samengevat – de bevoegdheid om te beslissen over een projectafwijkingsbesluit op grond van de Wabo aan de (stadsdeel)secretaris van de bestuurscommissie is gemandateerd. De secretaris van de bestuurscommissie Centrum heeft blijkens bijlage 4b van het Verzamelmandaat ondermandaat verleend aan de medewerkers Vergunningen.

Het bestreden besluit is namens het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van Stadsdeel Centrum in ondermandaat genomen door de medewerker Vergunningen. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit ondertekend had moeten worden door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, namens hen de secretaris van de bestuurscommissie en voor deze de medewerker Vergunningen. Nu dit niet is gebeurd, is sprake van een schending van artikel 10:10 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet echter aanleiding om deze schending met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat niet gebleken is dat eisers hierdoor zijn benadeeld. Wat eisers ter zitting daarover hebben aangevoerd, is onvoldoende.

Volledigheid ruimtelijke onderbouwing

Eisers hebben gesteld dat de onderzoeken behorende bij de ruimtelijke onderbouwing niet opgenomen zijn in de bijlagen. Gelet op het ter zitting verklaarde gaat de rechtbank ervan uit dat bedoeld is dat niet alle bijlagen waren bijgesloten bij de mededeling van het bestreden besluit aan degenen die een zienswijze hadden ingediend.

De rechtbank oordeelt dat verweerder op grond van artikel 3:44, tweede lid, aanhef en onderdeel a, van de Awb vanwege de omvang van het besluit kan volstaan met het meedelen van de strekking van dat besluit. Gelet hierop was niet vereist dat alle bijlagen van het bestreden besluit waren bijgesloten bij de mededeling. Uit het toegezonden bestreden besluit zonder (alle) bijlagen kan worden opgemaakt welke strekking de bijlagen hebben. Om die reden faalt eisers’ stelling.

Gebondenheid verweerder aan Hotelbeleid binnenstad 2012-2015 en Nota grenzen aan het hotelbeleid

Eisers hebben aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het Hotelbeleid binnenstad 2012-2015 (het Hotelbeleid) en de Nota grenzen aan het hotelbeleid (de Nota).

Een bestuursorgaan dient in overeenstemming met de beleidsregels te besluiten, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. Tussen partijen is niet in geschil dat het Hotelbeleid en de Nota beleidsregels bevatten.

In lijn met de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 maart 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL6214) overweegt de rechtbank dat uitgegaan dient te worden van de beleidsregels zoals die zich voordoen c.q. zoals die gelden ten tijde van het moment van het bestreden besluit. Het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam heeft het Hotelbeleid op 27 maart 2012 en de Nota op 19 november 2013 vastgesteld. Het bestreden besluit is van latere datum. Dit betekent dat zowel de beleidsregels van het Hotelbeleid als die van de Nota van toepassing zijn op het bestreden besluit en dat verweerder daaraan dus is gebonden. De omstandigheid dat aanvraag is gedaan vóór de vaststelling van de Nota, leidt niet tot de conclusie dat verweerder niet is gebonden aan de regels in de Nota. Dat sprake is van een bijzonder geval waarbij de beleidsregels niet van toepassing zouden zijn, is de rechtbank niet gebleken.

Nota: Chinees hotel (63 kamers)

Eisers hebben gesteld dat het bouwplan in strijd is met de Nota, aangezien op grond van dat beleid geen nieuw hotel met 84 kamers is toegestaan in het postcodegebied 1012.

In de Nota staat in hoofdstuk 1, Inleiding en aanleiding, voor zover van belang het volgende:

“Op 27 maart 2012 heeft de deelraad de Hotelnota Binnenstad 2012-2015 vastgesteld. In deze nota wordt het kader gegeven waarbinnen hotelontwikkeling binnen het stadsdeel Centrum kan plaatsvinden.

De nota geeft beperkte mogelijkheden voor uitbreiding van het aantal hotels. Aangegeven wordt in welke straten en gebieden er onder voorwaarden hotelontwikkeling mogelijk is. Ondanks de strenge voorwaarden van de nota blijft de binnenstad voor veel hotelontwikkelaars het gebied bij uitstek waar zij nieuwe hotels willen bouwen of waar ze bestaande gebouwen om willen zetten in hotels. De Hotelnota 2012-2015 heeft geen merkbaar effect op het verminderen van het aantal hotelinitiatieven in de meest gewilde gebieden in de binnenstad. Hierdoor is de druk op sommige plekken waar hoteluitbreiding mogelijk is, dermate hoog dat bijstelling van het hotelbeleid noodzakelijk wordt geacht ter bescherming van de functiemenging.

De mogelijkheid die de Hotelnota 2012-2015 biedt om bij uitzondering hotelinitiatieven toe te staan wanneer sprake is van een tophotel of een uniek hotelinitiatief met meerwaarde voor Amsterdam, heeft geleid tot een grote creativiteit bij hotelontwikkelaars bij het ontwikkelen en benoemen van hun hotelinitiatief.

De beperkte mogelijkheden die het vigerende hotelbeleid biedt om reguliere hotels te vestigen in stadsdeel Centrum leidt tot een aanhoudende stroom van initiatieven om deze mogelijkheden maximaal te benutten. Het betreft hier vooral de verkeersradialen. De interesse om panden om te zetten van vooral nieuwbouwwoningen en kantoren naar hotel dreigen de functiemenging in veel gebieden onevenwichtiger dan gewenst te maken. Ook de acceptatie van nieuwe hotels in de binnenstad door de bewoners en ondernemers neemt af. Daaraan gekoppeld worden de signalen dat de toeristische druk op veel gebieden als negatiever wordt ervaren sterker. Een van de instrumenten die het dagelijks bestuur heeft om deze druk te reguleren is het hotelbeleid. Een nadere aanscherping van de beleidsregels is hierom gewenst. (…)

Uit de tussentijdse evaluatie in dit rapport blijkt dat de ambitie uit 2008 van de Metropoolregio om in 2015 in Amsterdam 9000 nieuwe hotelkamers te realiseren, in 2013 55% was gerealiseerd. Ook wordt de verwachting uitgesproken dat het beoogde aantal niet zal worden gehaald in 2015. De beoogde aanwas van 1000 hotelkamers in stadsdeel Centrum zal in 2015 ruimschoots gerealiseerd zijn.

Een tussentijdse inventarisatie laat zien dat op de peildatum 20 november 2013 ruim 1800 kamers in een zodanige fase van het vergunningproces verkeren dat de realisatie realistisch is. Een behoorlijk aantal hiervan, 235, betreft de realisatie van kamers die nog op basis van het Hotelbeleid 2008-2012 vergund zullen worden. De ervaring leert overigens dat niet elk hotelinitiatief tot een succesvol einde wordt gebracht.

Aan de hand van de huidige situatie in de vijf gebieden in Centrum en het beleid voor tophotels en unieke initiatieven formuleert het dagelijks bestuur aanvullende en aangescherpte beleidsregels. Buiten de hierna te noemen mogelijkheden voor hotelinitiatieven zal het dagelijks bestuur niet meewerken aan hotelinitiatieven. Nog lopende hotelinitiatieven waarbij medewerking is toegezegd op basis van het Hotelbeleid 2008-2011 en die nog niet zijn afgerond en ook niet zijn ingetrokken of anderszins beëindigd, blijven normaal in procedure. Dit betekent dat het hotelbeleid op drie punten wordt aangescherpt:

1. Geen medewerking aan nieuwe hotelinitiatieven.

Een uitzondering hierop wordt gemaakt voor hotelinitiatieven in Centrum Oost die een evidente positieve bijdrage leveren aan de gebiedsontwikkeling en die tevens passen in het vigerende beleid.

2. Het begrip uniek hotelconcept wordt gepreciseerd.

3. Beperking van de medewerking aan initiatieven voor nieuwe tophotels in stadsdeel Centrum tot één, te weten een eventuele ontwikkeling van het voormalige Paleis van Justitie aan de Prinsengracht, met een precisering van het begrip tophotel.

Met deze beleidsaanpassingen loopt het dagelijks bestuur vooruit op het voorgestelde hotelstrategie voor de Metropoolregio Amsterdam 2016-2022. Hierin wordt hotelontwikkeling in stadsdeel Centrum beperkt tot het kansengebied Oostenburg-Noord. Juist in dit gebied heeft zich een initiatief voor een groot hotel gemeld.”

In de Nota is ten aanzien van de vijf gebieden waaruit het stadsdeel Centrum bestaat (1011, Centrum Oost, (Centrum) West, (Centrum) Zuid en 1012) aangegeven welke hotelontwikkelingen en -initiatieven in een dusdanig stadium zijn dat daaraan medewerking wordt verleend. Ten aanzien van alle gebieden, met uitzondering van het gebied 1011, is bij elk benoemde hotelinitiatief tussen haakjes aangegeven hoeveel kamers het betreft. Ten aanzien van het gebied 1012 is voor zover van belang het volgende opgenomen: “Er lopen een tweetal initiatieven waarbij op basis van het vigerende hotelbeleid medewerking wordt verleend of waaraan bestuurlijke medewerking is toegezegd: het Chinese hotel aan de Geldersekade (63 kamers) en ’t Mandje (2). (…) Aan andere nieuwe hotelinitiatieven, ook die voor tophotels en unieke concepten, zal geen medewerking worden verleend in het gebied 1012.”

De rechtbank stelt vast dat uit het dossier en hetgeen partijen hebben gesteld, volgt dat met het Chinese Hotel aan de Geldersekade, zoals genoemd in de Nota, is bedoeld het hotel waarvoor het onderhavige besluit is genomen. Voor zover eisers hebben betoogd dat het onderhavige bouwplan niet is opgenomen in de Nota, faalt die stelling. Gelet op de inhoud van de Nota en de bewoordingen daarin, mochten eisers erop vertrouwen dat verweerder geen medewerking zou verlenen aan nieuwe hotelinitiatieven, met uitzondering van (voor zover van belang) een Chinees hotel aan de Geldersekade met 63 kamers. Daarbij mochten eisers ervan uitgaan dat uitsluitend medewerking zou worden verleend aan een hotel met een vergelijkbare omvang. De rechtbank baseert dit op het feit dat het aantal kamers expliciet is benoemd. Verder is in dit verband van belang dat de Nota blijkens de hiervoor geciteerde tekst als strekking heeft dat in het stadsdeel Centrum niet langer medewerking aan nieuwe hotelinitiatieven wordt verleend. De noodzaak hiertoe wordt, zo blijkt uit de Nota, in het bijzonder veroorzaakt doordat de beoogde aanwas van 1000 kamers in het stadsdeel Centrum in 2015 ruimschoots gerealiseerd zal zijn (in tegenstelling tot de beoogde aanwas in de metropoolregio Amsterdam). Hieruit leidt de rechtbank af dat voor de vraag of een hotelinitiatief doorgang kan krijgen, op grond van het beleid van belang is welke omvang het heeft. Anders dan verweerder heeft gesteld, speelt het aantal kamers van het bouwplan wel degelijk een rol bij de vraag of daaraan medewerking kan worden verleend.

Enige afwijking van wat in de Nota is opgenomen is naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid toelaatbaar. Het bestreden besluit ziet echter op een vergunning voor een hotel met 84 kamers. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een substantiële overschrijding van de in de Nota genoemde 63 kamers die niet valt binnen wat in redelijkheid als aanvaardbare afwijking valt aan te merken. Dat het aantal van 63 kamers berust op een fout, zoals door verweerder ter zitting is gesteld, is niet aannemelijk geworden. Dat ten tijde van de vaststelling van de Nota de aanvraag voor deze vergunning was ingediend en dat die aanvraag betrekking had op (circa) 84 kamers, acht de rechtbank in ieder geval niet voldoende onderbouwing van het standpunt dat sprake is van een fout. Bovendien kan ook geen sprake zijn van een voor eisers kenbare vergissing.

De rechtbank is van oordeel dat gelet op het voorgaande het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, reeds omdat een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt en onvoldoende is gemotiveerd waarom geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De omgevingsvergunning kan dus niet op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, ten derde, van de Wabo, worden verleend. De rechtbank zal niet zelf in de zaak voorzien, gelet op de bevoegdheden van verweerder in dit verband, maar ziet wel aanleiding om een aantal voorliggende geschilpunten hierna te bespreken.

Uniekheid hotelconcept

Eisers hebben - kort samengevat - aangevoerd dat er geen sprake is van een uniek hotelconcept.

De rechtbank begrijpt deze stelling dat eisers bestrijden dat op dit punt voldaan wordt aan het Hotelbeleid. In het Hotelbeleid is in “Deel I: Beleidskader” het volgende hierover opgenomen:

“Het postcodegebied 1012 heeft een hoge concentratie aan horeca. Maar liefst 42% van alle horeca zaken in de binnenstad is in dit gebied gevestigd, waaronder circa 100 hotels. De helft hiervan bestaat uit hotels in het 0 en 1 sterren segment en veel hotels hebben een matige tot slechte kwaliteit. De functiemenging in het gebied is ernstig verstoord. Met het Coalitieproject 1012 werken de centrale stad en stadsdeel Centrum aan een

opwaardering van het gebied.

Voor hotelontwikkeling in het postcodegebied 1012 worden de afspraken uit de Strategienota Coalitieproject 1012, Hart van Amsterdam en Nota Beleidsaanpassingen Bestemmingsplangebied 1012 overgenomen. Kort samengevat zijn de afspraken dat geen nieuwe hotelontwikkelingen in postcodegebied 1012 worden toegestaan, tenzij het om uitzonderlijke unieke en/of vernieuwende concepten gaat die een kwaliteitssprong van een gehele straat of straatwand genereren.”

In “Deel II: Beleidsregels” van het Hotelbeleid is het volgende hierover opgenomen:

“Alle initiatieven die onder de uitzonderingen van het spreidingsbeleid vallen, dienen aan de bovengenoemde algemene regels (…) te voldoen (tenzij anders wordt vermeld). Daarnaast dienen de uitzonderingen aan onderstaande regels te voldoen.

(…)

Unieke hotelconcepten met meerwaarde voor Amsterdam

Amsterdam biedt graag ruimte aan vernieuwende hotelconcepten die een bijzondere verbinding leggen met de ambities van de gemeente Amsterdam. De criteria die aan een uniek hotelconcept met meerwaarde voor Amsterdam worden gesteld zijn:

- De initiatiefnemer maakt aannemelijk dat het hotelconcept in Amsterdam uniek is;

- De initiatiefnemer toont aan op welke wijze het concept een uitzonderlijke verbinding legt met het maatschappelijke, economische of culturele klimaat van Amsterdam en op welke wijze het initiatief op deze terreinen een meerwaarde creëert;

- De initiatiefnemer toont aan op welke wijze het concept intrinsiek verbonden is met het binnenstedelijke milieu en motiveert waarom het concept niet buiten stadsdeel Centrum gerealiseerd kan worden.

Het dagelijks bestuur wint advies in bij de hotelloods van de gemeente Amsterdam.

Postcodegebied 1012

Voor hotelontwikkeling in het postcodegebied 1012 worden de afspraken uit de Strategienota Coalitieproject, Hart van Amsterdam overgenomen. Kort samengevat zijn de afspraken voor hotel de volgende:

Overeenkomstig wat is opgenomen in deel II van het Hotelbeleid heeft verweerder in het kader van het bestreden besluit advies ingewonnen bij de hotelloods van de gemeente Amsterdam om te beoordelen in hoeverre er sprake is van een uniek hotelconcept. De hotelloods heeft de ruimtelijke onderbouwing en een beschrijving van het concept bestudeerd, alsmede de locatie bezocht. Bij brief van 3 februari 2015 heeft de hotelloods een advies uitgebracht. De hotelloods komt tot de conclusie dat “dit hotel uniek is en juist en alleen op deze plek een zeer waardevolle en duurzame bijdrage zal gaan leveren aan het maatschappelijke, economische en culturele klimaat van China Town, de buurt en de stad.”

Naar het oordeel van de rechtbank dient de hotelloods als een deskundige te worden aangemerkt en heeft de hotelloods zijn advies na voldoende zorgvuldig onderzoek afdoende gemotiveerd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder het advies van de hotelloods mocht volgen. Voorts ziet de rechtbank in wat eisers in dit verband hebben aangevoerd, geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusie van het advies van de hotelloods. Dat er meer hotels gericht op de Aziatische markt in ontwikkeling zijn dan wel bestaan buiten het centrum van Amsterdam, leidt op zich niet tot de conclusie dat dit hotel niet uniek is. Uit het advies van de hotelloods volgt dat is voldaan aan de regels genoemd in paragraaf 2.2 van deel II van het Hotelbeleid over de vereiste uniekheid van het hotel, juist door de locatie in China Town in Amsterdam. Daaraan doet niet af dat geen zekerheid bestaat dat het hotel de gewenste ‘boost’ geeft aan China Town. Voor zover eisers hebben gesteld dat het Chinese karakter onvoldoende is gewaarborgd voor de toekomst, heeft vergunninghouder dit voldoende weersproken. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft aangenomen dat sprake is van een uniek hotelconcept.

Interne en externe functiemenging

Eisers hebben voorts aangevoerd dat niet is voldaan aan de regels over de interne en externe functiemenging.

De rechtbank begrijpt eisers aldus dat voor wat betreft de functiemenging niet is voldaan aan het Hotelbeleid. In het Hotelbeleid is in “Deel I: Beleidskader” hierover het volgende opgenomen:

“Het postcodegebied 1012 heeft een hoge concentratie aan horeca. Maar liefst 42% van alle horeca zaken in de binnenstad is in dit gebied gevestigd, waaronder circa 100 hotels. De helft hiervan bestaat uit hotels in het 0 en 1 sterren segment en veel hotels hebben een matige tot slechte kwaliteit. De functiemenging in het gebied is ernstig verstoord. (…)

Alle hotelinitiatieven die onder de in de Strategienota Coalitieproject 1012 gemaakte afspraken in aanmerking komen voor ontwikkeling in postcodegebied 1012, dienen aan de algemeen geldende beleidsregels te voldoen zoals geformuleerd in paragraaf 2.1 van de beleidsregels in deel II van dit hotelbeleid, met uitzondering van de regel over externe functiemenging.”

In “Deel II: Beleidsregels” van het Hotelbeleid is hierover het volgende opgenomen:

“Alle hotelinitiatieven worden getoetst aan het beleidskader [deel I van het Hotelbeleid (…)]. Daarnaast dienen alle hotelinitiatieven te voldoende aan onderstaande beleidsregels (tenzij anders vermeld):

1. Functiemenging: het hotelinitiatief mag de externe functiemenging in de omgeving niet verslechteren en dient, bij panden groter dan 1000 m2, de interne functiemenging te bevorderen.

Externe functiemenging: de externe functiemenging gaat over de balans tussen wonen, werken (…) en recreëren (...)

Een uitzondering op de regel voor externe functiemenging wordt gemaakt voor (...) hotelontwikkelingen in het postcodegebied 1012.

Interne functiemenging: Bij hotelinitiatieven in panden die 1000m2 bruto vloeroppervlak of groter zijn, wordt ook naar de functiemenging in het pand gekeken. Meerdere bij voorkeur publiekstoegankelijke functies naast alleen de hotelfunctie bevorderen de interactie tussen buurt en hotel. Gedacht kan worden aan een winkel, galerie, sportfaciliteit, culturele voorziening, kleine & flexibele kantoorunits onder voorwaarden een zelfstandige horeca.”

Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of het plan getoetst moet worden op het punt van externe functiemenging. De rechtbank stelt vast dat in het Hotelbeleid expliciet een uitzondering wordt gemaakt voor externe functiemenging voor hotelontwikkelingen in het postcodegebied 1012. Daarom is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht het hotelinitiatief niet heeft getoetst aan de criteria voor externe functiemenging. Eisers hebben gesteld dat de uitzondering niet van toepassing is, omdat eisers bij de vaststelling van het Hotelbeleid geen rechtsbescherming hebben genoten en het bouwplan een verdere verstoring van de balans in hun leefomgeving veroorzaakt. Die beroepsgrond faalt. De uitzondering is, zo leidt de rechtbank af uit het Hotelbeleid, juist opgenomen omdat de functiemenging in het postcodegebied 1012 ernstig is verstoord en daar zonder deze uitzondering in het geheel geen hotelinitiatieven meer mogelijk zijn. De rechtbank acht de beleidsregel niet onnodig of onredelijk stringent.

Ten aanzien van de interne functiemenging is het volgende van belang. Niet in geschil is dat het bouwplan een vloeroppervlakte heeft van 3.805 m2. Omdat dit meer is dan de in het Hotelbeleid vermelde 1.000 m2, heeft verweerder terecht beoordeeld of de interne functiemenging door het plan wordt bevorderd. De rechtbank overweegt dat 773 m2 van de totale oppervlakte aan gemeenschappelijke ruimtes is toegeschreven. Voorts omvat het bouwplan vijf ateliers, een business center, een wellness center, waaraan in totaal 460 m2 van de totale oppervlakte is toegekend. Het totaal van 1.233 m2 aan gemeenschappelijke - en bedrijfsruimtes omvat hiermee ruim 12 % van de bruto vloeroppervlakte. De rechtbank is van oordeel dat gelet op dat percentage en de invulling van de voornoemde ruimtes, verweerder terecht het standpunt heeft ingenomen dat de interne functiemenging met het bouwplan afdoende is gewaarborgd. Daarbij komt dat, zoals vergunninghouder onbestreden heeft gesteld, het tot het bouwplan behorende restaurant in het genoemde percentage niet is meegenomen, terwijl dat restaurant ook openbaar is. Dat de gemeenschappelijke en bedrijfsruimtes, zoals eisers hebben gesteld, voornamelijk zijn gericht op hotelgasten, doet aan de publiekstoegankelijkheid van die ruimtes niet af. Het standpunt van eisers dat niet is voldaan aan de vereiste bevordering van interne functiemenging, faalt dan ook.

Woon- en leefklimaat, onder meer de verkeerssituatie en de luchtkwaliteit

Eisers hebben aangevoerd dat het hotelinitiatief leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat, mede gelet op de verkeersaantrekkende werking, de verkeersveiligheid en het gebruik van de openbare weg. In dit verband hebben eisers gesteld dat een hotel is beoogd met een aanzienlijke omvang aan een smalle woonstraat. Dit leidt tot meer geluidsoverlast, bijvoorbeeld door het gebruik door gasten van rolkoffers, de benodigde installaties en de aan- en afvoer van goederen. Ook zal sprake zijn van onveiligere situaties, onvoldoende ruimte voor fietsers, voetgangers en ander verkeer, een verslechtering van de verkeersontsluiting, meer beslag op de openbare ruimte door extra fietsen en mensen die buiten roken en een verslechtering van de luchtkwaliteit. De Geldersekade staat reeds in de top 10 van routes waar de luchtkwaliteit de Europese normen niet haalt, terwijl het aantal verkeersbewegingen zal toenemen door het bouwplan, met als gevolg een verdere verslechtering van de luchtkwaliteit. Ook zal de bouw zelf zorgen voor een onacceptabele verkeersaantrekkende werking en overlast. De huidige verkeersaantrekkende werking is, behoudens de parkeerplaatsen, nihil. Er zullen parkeerplaatsen verdwijnen, terwijl de behoefte zal stijgen door het bouwplan, aldus eisers.

De rechtbank begrijpt dat eisers stellen dat om genoemde redenen niet voldaan wordt deel II van het Hotelbeleid. In “Deel II: Beleidsregels” van het Hotelbeleid is hierover het volgende hierover opgenomen:

“Alle hotelinitiatieven worden getoetst aan het beleidskader [deel I van het Hotelbeleid (…)]. Daarnaast dienen alle hotelinitiatieven te voldoende aan onderstaande beleidsregels (tenzij anders vermeld):

(…)

2. Woon- en leefklimaat: het hotelinitiatief mag niet leiden tot aantasting van het woon- en leefklimaat.

Bij het woon- en leefklimaat gaat het om de druk die de nieuwe hotelfunctie op het woon- en leefklimaat in de directe omgeving legt. Deze druk gaat over alle aspecten die (onevenredige) overlast kunnen veroorzaken, zoals geluidsoverlast, grote aantallen bezoekers, veel verkeer (bijvoorbeeld door laden en lossen), veel geparkeerde auto’s, fietsen of taxi s, zwerfvuil, etc. Hoe groot de druk op het woon- en leefmilieu is, is afhankelijk van het gebruik van de straat, de breedte van de straat en de aanwezigheid van soortgelijke functies. De druk op het woon- en leefklimaat kan per locatie verschillen en wordt per locatie beoordeeld. Er wordt gekeken naar het effect dat het hotelinitiatief zal hebben op de leefbaarheid van de beoogde locatie. Zo zal bijvoorbeeld de ontwikkeling van een hotel in een stadstraat (zoals [straat] , [straat] of [straat] ) over het algemeen de diversiteit en levendigheid van die stadstraat bevorderen zonder overmatige overlast te veroorzaken, terwijl ditzelfde initiatief in een smalle woonstraat voor veel overlast kan zorgen.

Bij de beoordeling van dit criterium wordt gekeken naar:

- de grootte van het hotel;

- de grootte van het bouwblok;

- de breedte en het gebruik van de straat (bijvoorbeeld verkeersradiaal of smalle straat met overwegend woningen);

- de ontsluiting van het gebied;

- de druk die functies in de omliggende panden leggen op het woon- en leefmilieu. (...)

4. Verkeersaantrekkende werking, verkeersveiligheid en gebruik van de openbare ruimte: het hotelinitiatief mag geen overmatig verkeersaantrekkende werking hebben, de verkeersveiligheid niet verslechteren en geen ontoelaatbare druk op de openbare ruimte leggen.

Bij de toetsing op dit criterium wordt gekeken naar de verkeersaantrekkende werking die het initiatief genereert, zoals het vervoer van hotelgasten (per taxi, auto, touringcar, boot of juist per openbaar vervoer) en bevoorrading. Ook wordt gekeken of dit verkeer op een veilige wijze wordt afgewikkeld in relatie tot het overige verkeer. Het gebruik van de openbare ruimte wordt hierbij in de afweging betrokken.

Alle initiatieven dienen een passage te bevatten waarin wordt ingegaan op de invloed die het initiatief heeft op de verkeersveiligheid van de beoogde locatie en op het gebruik van de openbare ruimte.

De initiatiefnemer dient aan te geven welk beslag het hotel zal leggen op de openbare ruimte met betrekking tot bijvoorbeeld taxistandplaatsen, parkeerplaatsen voor personeel en gasten van zowel auto als fiets, touringcars, bevoorrading en afvoer van goederen/vuilnis/linnen etc. De initiatiefnemer dient hierbij de relatie aan te geven met de overige gebruikers van de openbare ruimte op de beoogde locatie. Bij de beoordeling zal het beslag op de openbare ruimte van het initiatief worden afgezet tegen het beslag dat de huidige functie op de openbare ruimte legt.

Initiatiefnemers dienen de parkeerbehoefte voor zowel auto als fiets inpandig op te lossen, tenzij zij kunnen aantonen dat dit inpandig niet is op te lossen.”

De rechtbank gaat er verder vanuit dat volgens eisers ook los van dit beleid de ruimtelijke onderbouwing op deze punten onvoldoende is en het bouwplan om die redenen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Bij de vraag of het hotelinitiatief leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat, daaronder begrepen de verkeerssituatie, dient op basis van vaste jurisprudentie het hotelinitiatief vergeleken te worden met de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan is al aan de orde gekomen welke mate van overlast acceptabel is. Uitsluitend voor de onderdelen van het bouwplan waarvoor wordt afgeweken van het bestemmingsplan en dus op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wabo, omgevingsvergunning wordt verleend, worden eisen aan de motivering c.q. de ruimtelijke onderbouwing op het punt van het woon- en leefklimaat gesteld. Als uitgangspunt hanteert de rechtbank dan ook dat het bestreden besluit in stand kan blijven indien sprake is van overlast die volgt uit planologische ontwikkelingen die op grond van het bestemmingsplan reeds zijn toegestaan.

Ten aanzien van de verkeersaspecten overweegt de rechtbank als volgt.

Oranjewoud en Anteagroup hebben op 31 mei 2012 respectievelijk 21 mei 2014 memo’s uitgebracht. In deze memo’s is – kort samengevat – onderzoek gedaan naar de verkeersaantrekkende werking en parkeersituatie ten gevolge van het bouwplan. In beide memo’s wordt geconcludeerd dat zowel de parkeerbehoefte als de verkeersaantrekkende werking in de beoogde situatie lager ligt dan in de situatie die op grond van het bestemmingsplan maximaal is toegestaan. De parkeerbehoefte en de verkeersaantrekkende werking die zijn bepaald aan de hand van de ervaringscijfers, zijn lager dan wanneer deze op basis van CROW-kencijfers wordt berekend. Het aantal motorvoertuigbewegingen ten behoeve van de bevoorrading van het hotel is juist hoger dan de CROW-kencijfers. Gelet op de doelgroep van het hotel, de locatie van het hotel in het centrum van Amsterdam nabij het Centraal Station en de beperkte parkeergelegenheid bij de locatie is het aannemelijk om uit te gaan van een lager autogebruik en een lagere parkeerbehoefte. Het is niet mogelijk om op eigen terrein te voorzien in de parkeerbehoefte van de hotellocatie, maar die is naar verwachting zeer laag en kan, bij gebrek aan parkeerruimte op straat in een van de omliggende parkeergarages worden opgevangen. Gelet op de huidige functies die in het pand zijn toegestaan en door het bestreden besluit door de hotelfunctie worden vervangen, mag worden verwacht dat de verkeersaantrekkende werking van het hotel per saldo ongeveer gelijk of zelf lager is dan die van de huidige toegestane functies. Het merendeel van de motorvoertuigbewegingen van en naar het hotel zal te maken hebben met het laden en lossen van personen en goederen. Dit zal veelal op de rijbaan moeten gebeuren, wat aldaar acceptabel is, aldus Anteagroup. In het memo van 21 mei 2014 wordt ook geconcludeerd dat uit berekeningen met behulp van de CROW-kencijfers blijkt dat het hotelinitiatief niet meer parkeerbehoefte en verkeer genereert dan de functies die het geldende bestemmingsplan nu al mogelijk maakt. Verweerder heeft zich op basis van deze memo’s op het standpunt gesteld dat ten aanzien van de verkeersaspecten geen sprake zal zijn van aantasting van het woon- en leefklimaat.

Anteagroup heeft in een aanvullend memo van 27 januari 2016 aan de hand van CROW-kencijfers een nadere cijfermatige onderbouwing gegeven van de verhouding tussen de parkeersituatie en verkeersgeneratie in de huidige, door het bestemmingsplan maximaal toegestane, situatie en die in de met het bouwplan beoogde situatie. Daarbij is onder meer vermeld dat naar verwachting de bestaande laad- en losplaats op de Geldersekade beschikbaar blijft voor ladende en lossende voertuigen en groot genoeg is voor het laden en lossen van vrachtwagens.

Gelet op de inhoud van de memo’s en de wijze van totstandkoming ziet de rechtbank geen aanleiding om aan het merendeel van de conclusies van Oranjewoud en Anteagroup te twijfelen. Eisers hebben hun stelling ten aanzien van de verkeersaspecten niet onderbouwd. Dit geldt echter niet voor de conclusies in de memo’s die gaan over het vrachtverkeer. Eisers hebben een verkeersbesluit van 18 februari 2012 ingebracht, waaruit blijkt dat de Geldersekade is gesloten voor vrachtverkeer zwaarder dan 3,5 ton. Niet blijkt dat dit in de rapportages over de verkeersaspecten is meegenomen. Gelet op wat partijen ter zitting hebben aangevoerd, houdt de rechtbank het er voor dat de aan- en afvoer van goederen voor het hotel en de andere functies in het bouwplan door bestelbusjes zal moeten plaatsvinden. Niet kan uitgesloten worden dat die aan- en afvoer met bestelbusjes een grotere impact op het woon- en leefklimaat heeft dan waar in de rapportages van is uitgegaan omdat er mogelijk meer bewegingen van bestelbusjes nodig zijn voor de aan- en af te voeren goederen dan in de situatie dat die aan- of afvoer door vrachtwagens zou gebeuren.

Gelet op de omvang van het hotelinitiatief, de locatie, en op wat hierover in de stukken staat, acht de rechtbank het ook niet uitgesloten dat het bouwplan meer fietsers en voetgangers zal aantrekken dan waarvan in de plannen is uitgegaan. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat onderzoek is gedaan naar de gevolgen van het parkeren van fietsen, maar heeft daar geen bewijs van ingebracht. De eerder genoemde memo’s van Oranjewoud en Anteagroup lijken geen betrekking te hebben op verkeer van fietsen en op voetgangers. Door verweerder is verder in het geheel niet onderzocht in hoeverre anderszins sprake zal zijn van overlast door fietsen en voetgangers en in hoeverre dit dan zou kunnen leiden tot aantasting van het woon- en leefklimaat. Gelet op wat over overlast door fietsers en bezoekers is opgenomen in de beleidsregels in deel II van het Hotelbeleid, en de kennelijk op dit moment al bestaande druk in het postcodegebied 1012, was verweerder gehouden hier onderzoek naar te doen. De rechtbank is van oordeel dat de motivering van verweerder c.q. de ruimtelijke onderbouwing op dit punt onvoldoende is.

Ten aanzien van de geluidsaspecten overweegt de rechtbank als volgt.

Anteagroup heeft op 24 februari 2015 naar aanleiding van een akoestisch onderzoek een rapportage uitgebracht, met als doel inzicht te geven in het te verwachten geluidniveau vanwege het plan op de geluidgevoelige omgeving. Daarbij staat de vraag centraal of met het toevoegen van het hotel sprake is van een goed woon- en leefklimaat voor de omliggende geluidgevoelige objecten. De geluidbelasting in de representatieve bedrijfssituatie is bepaald en als uitgangspunt genomen. De conclusie is dat het hotel voldoet aan het toetsingskader van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit). Ook met inachtneming van activiteiten die niet getoetst hoeven te worden aan dat besluit kan geconcludeerd worden dat er sprake zal zijn van een goede ruimtelijke ordening (goed woon- en leefklimaat) en er geen akoestische belemmeringen bestaan voor het inpassen van het plan, aldus de rapportage.

Op 26 januari 2016 heeft Anteagroup opnieuw een rapportage van een akoestisch onderzoek uitgebracht. Daarin is nu een worst case scenario als uitgangspunt voor de geluidsbelasting genomen. De conclusie is gelijk aan de rapportage van 24 februari 2015.

Blijkens de toelichting in de rapportages van Anteagroup omtrent de opzet van het onderzoek is in beide rapporten uitgegaan van aanvoer en laden en lossen van goederen met behulp van vrachtwagens over de Geldersekade, te weten 12 stuks per dag. Door verweerder is ter zitting toegelicht dat dit is gedaan omdat het hotelinitiatief vergeleken dient te worden met de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Dit uitgangspunt acht de rechtbank op zich juist. Daarnaast is echter (zoals eerder overwogen ten aanzien van de verkeersaspecten) niet in geschil dat de aanvoer van goederen door bestelbusjes zal moeten plaatsvinden en dat dit mogelijk tot meer verkeersbewegingen en verschillen bij laden en lossen zal leiden. De rechtbank is het met verweerder eens dat het waarschijnlijk is dat een bestelbusje een beperktere geluidsbelasting kent dan een vrachtwagen, maar niet kan worden uitgesloten dat de frequentere leveringen met bestelbusjes uiteindelijk tot een hogere geluidsbelasting leiden. Dat de verwachte geluidbelasting is vergeleken met wat maximaal mogelijk is op grond van het bestemmingsplan maakt dit niet anders, omdat de conclusies mogelijk anders zullen luiden. De conclusies van Anteagroup met betrekking tot de geluidsbelasting kunnen in zoverre zonder een nadere motivering niet worden gevolgd.

Ten aanzien van de ook in de rapportages genoemde aspecten van geluidsoverlast door gasten en de installaties, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusies zoals verwoord in de rapportages. In zoverre is sprake van een goede ruimtelijke onderbouwing.

Ten aanzien van de te verwachten overlast door rolkoffers stelt de rechtbank vast dat het geluid hiervan is uitgezonderd in het Activiteitenbesluit. De rechtbank is van oordeel dat het niet onredelijk is om, zoals verweerder kennelijk heeft gedaan, hierbij aan te sluiten. Verder staat hierover in de Nota van Beantwoording van de zienswijzen op de ontwerpomgevingsvergunning voor het bouwproject (de Nota van Beantwoording) dat ter plaatse sprake is van een sterk binnenstedelijk milieu en dat realisering van het hotel geen onevenredig nadeel voor het woon- en leefklimaat tot gevolg zal hebben. De rechtbank acht daarmee voldoende gemotiveerd waarom de overlast van rolkoffers acceptabel is.

Ten aanzien van de luchtkwaliteit overweegt de rechtbank het volgende.

In de ruimtelijke onderbouwing staat vermeld dat alleen projecten die niet in betekenende mate bijdragen aan een verslechtering van de luchtkwaliteit, zonder toetsing aan de grenswaarden voor het aspect luchtkwaliteit kunnen worden uitgevoerd. De grenswaarde bedraagt 3 %. Omdat de beoogde ontwikkeling van het hotel de herinrichting en deels sloop en nieuwbouw van de bestaande gebouwen betreft en de toevoeging van het nieuwe bebouwingsoppervlak slechts marginaal is, valt de ontwikkeling binnen de 3 % grens. Er is daarom niet overgegaan tot toetsing aan luchtkwaliteitsnormen, aldus de ruimtelijke onderbouwing.

Vervolgens heeft Anteagroup op 18 januari 2016 een memo uitgebracht waarin nader is ingegaan op het aspect luchtkwaliteit en dan in het bijzonder fijnstof. Voor de volledigheid is gekeken naar de jaargemiddelde concentratie PM10 voor zowel 2014 als 2015, en naar de jaargemiddelde concentratie PM2,5. Geconcludeerd wordt dat aannemelijk is dat voor PM10 de bijdrage niet van betekenende mate is en dat wordt voldaan aan de grenswaarden voor PM10 en PM2,5 zoals opgenomen in bijlage 2 van de Wet milieubeheer.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat in voldoende mate is gemotiveerd dat voldaan wordt aan de vereisten met betrekking tot het aspect luchtkwaliteit. De ruimtelijke onderbouwing is op dit punt dan ook goed.

Dat de bouw van het hotel zelf overlast met zich meebrengt en mogelijk een verkeersaantrekkende werking tot gevolg heeft, acht de rechtbank voor de beoordeling van de voorliggende omgevingsvergunning niet relevant. Het zijn slechts mogelijke tijdelijke effecten van het verwezenlijken van het project en die effecten maken geen onderdeel uit van het project zelf. Daarom maken die effecten geen onderdeel uit van de omgevingsvergunning. Verder verwijst de rechtbank naar wat verweerder ter zitting heeft gezegd, in het bijzonder dat afspraken worden gemaakt met de wegbeheerder en dat met de aannemer een protocol over de bouwactiviteiten pleegt te worden gesloten, maar dat dit niet binnen de ruimtelijke afweging valt.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het bestreden besluit overeenkomstig het Hotelbeleid is, in het bijzonder dat het hotelinitiatief niet tot aantasting van het woon- en leefklimaat leidt en geen overmatige verkeersaantrekkende werking heeft, de verkeersveiligheid niet verslechterd en geen ontoelaatbare druk op de openbare ruimte legt. De ruimtelijke onderbouwing is in het bijzonder ten aanzien van de geluidsoverlast en verkeersaspecten onvoldoende.

Kwaliteitsverbetering

Eisers hebben aangevoerd dat het hotelinitiatief niet leidt tot een aantoonbare kwaliteitsimpuls voor de omgeving. De kwaliteit van de panden verslechterd, terwijl de huidige verwaarlozing is veroorzaakt door de initiatiefnemers van het bouwplan. Het bouwplan heeft verder geen positief effect op het hotelaanbod in Amsterdam en op de omgeving, aldus eisers.

De rechtbank begrijpt dit standpunt van eisers aldus dat niet is voldaan aan de voorwaarden zoals gesteld in het Hotelbeleid. In “Deel II: Beleidsregels” van het Hotelbeleid is hierover het volgende opgenomen:

“Alle hotelinitiatieven worden getoetst aan het beleidskader [deel I van het Hotelbeleid (…)]. Daarnaast dienen alle hotelinitiatieven te voldoende aan onderstaande beleidsregels (tenzij anders vermeld):

(…)

3. Kwaliteitsimpuls: het hotelinitiatief dient een aantoonbare kwaliteitsimpuls op te leveren voor de omgeving.

De initiatiefnemer dient aan te tonen dat het initiatief een positief effect heeft op de kwaliteit van het pand en/of de omgeving en/of het hotelaanbod in Amsterdam. Het gaat hierbij om maatwerk, afhankelijk van de kenmerken van het beoogde pand en de omgeving.”

In de Nota van Beantwoording van de zienswijzen is verweerder ingegaan op aspecten die van invloed zullen zijn op de kwaliteitsimpuls voor de omgeving. Daarin staat onder meer het volgende:

“Het gaat niet goed met Chinatown. (…) Met toevoeging van de culturele functies aan de Geldersekade en een hoogwaardig restaurant aan de Zeedijk, wordt het gebied ook fysiek vergroot en afgebakend. De invulling van de plint met culturele functies vormt een hoogwaardige toevoeging aan Chinatown en trekt extra (hoogwaardiger) bezoekers. Met de Chinese culturele invulling wordt het karakter van Chinatown verstevigd. Het hotel met de culturele plint moet een pijler worden waarop Chinatown rust (…). Het hotel zal de massa van Chinatown versterken, brengt economie en diversiteit. (…)

Het hotel wordt en zal een herkenningspunt zijn van Chinatown aan de noordkant van de buurt. (…)

De panden zullen weer worden gebruikt waardoor er ook ’s avonds verlichting en leven is. Daardoor zal het gevoel van veiligheid in de buurt sterk toenemen. (…) Mede hierdoor wordt de verloedering tegengegaan.

Door het culturele karakter van de invulling van de begane grond zal het hotel een ontmoetingsplaats van mensen en culturen worden.

Een aantal historische panden die jaren aan het zich onttrokken zijn geweest, wordt weer in gebruik genomen. Deze panden worden voor iedereen zichtbaar. Hiermee wordt de herkenbaarheid en het kunnen beleven van de middeleeuwse stedenbouwkundige structuur hersteld. De elleboogsteeg is een zeldzaam voorbeeld van een doorlopende steeg met inpandige bebouwing (…). Met dit alles wordt recht gedaan aan het beschermde stadsgezicht.”(…)

Het project levert de volgende kwaliteitsverbeteringen op:

Momenteel is de Elleboogsteeg afgesloten voor het publiek. Door de toevoeging van publieksfuncties nemen de veiligheid en sociale controle toe, zodat het mogelijk wordt de steeg open te stellen. Met het toevoegen van een luchtbrug over de Elleboogsteeg wordt voor de hotelgasten een door de brandweer noodzakelijk geachte tweede vluchtroute gerealiseerd voor de panden aan de Geldersekade. De parcellering, de individuele entrees op straatniveau en de openheid van de Elleboogsteeg worden hersteld. Dit levert een verbetering op van de cultuurhistorische en stedenbouwkundige waarden van dit deel van het bouwblok tussen de Zeedijk en Geldersekade.”

De rechtbank is van oordeel dat de motivering van verweerder op dit aspect voldoende is, zodat op goede gronden is aangenomen dat het hotelinitiatief een aantoonbare kwaliteitsimpuls oplevert voor de omgeving als bedoeld in het Hotelbeleid. Wat eisers hebben gesteld ten aanzien van de luchtbrug wordt hieronder behandeld. Voor de stellingen van eisers over het woon- en leefklimaat, verwijst de rechtbank naar hetgeen hiervoor is overwogen.

Parcellering, architectonische kwaliteit, redelijke eisen van welstand en monumentbelang

Eisers hebben aangevoerd dat uit het advies van de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam (CWM) van 11 juni 2014 volgt dat aan de voorwaarde dat de oorspronkelijke parcellering bij een hotel of een hoteluitbreiding behouden dient te blijven, niet is voldaan. Er is sprake van een niet-toegestane doorbreking van de parcellering. De luchtbrug is ook zeer atypisch en hiermee staat vast dat onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied. Dat mag worden afgeweken van het advies van CWM is onvoldoende gemotiveerd. De beoordeling door CWM is verder niet volledig, omdat de bemonstering van gevels en daken niet is voorgelegd. Verder hebben eisers gewezen op de liftopbouw op een orde 1-pand, terwijl ook een liftopbouw op een orde 2-pand volgens eisers niet is toegestaan. Volgens eisers leiden die omstandigheden ertoe dat de aanwezige cultuurhistorische waarden onevenredig zullen worden aangetast en is vergunningverlening in strijd is met het belang van monumentenzorg. Het plan levert geen bijdrage aan de transformatie van en een nieuwe kwaliteitsimpuls voor het plangebied en het plan onevenredige schade toebrengt aan de waarde van de stedenbouwkundige of bouwhistorische structuur.

Vooraf overweegt de rechtbank met betrekking tot de relativiteit van deze beroepsgrond dat uit de toelichting van eisers volgt dat zij zich op het standpunt stellen dat met het bestreden besluit hun woongenot wordt aangetast. De rechtbank acht aannemelijk dat de individuele belangen van eisers bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving verweven zijn met het algemene belang dat de Monumentenwet, de gemeentelijke monumenten- en welstandsregelingen en overige rechtsregels die de monumentale, welstandelijke en architectonische belangen beogen te beschermen. Daarom kan niet worden geoordeeld dat zij zich beroepen op een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belangen. De rechtbank verwijst in dit verband naar het arrest van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:884.

De rechtbank begrijpt het standpunt van eisers zo dat zij stellen dat niet is voldaan aan de voorwaarden zoals gesteld in het Hotelbeleid. In “Deel II: Beleidsregels” van het Hotelbeleid is hierover het volgende opgenomen:

“Alle hotelinitiatieven worden getoetst aan het beleidskader [deel I van het Hotelbeleid (…)]. Daarnaast dienen alle hotelinitiatieven te voldoende aan onderstaande beleidsregels (tenzij anders vermeld):

(…)

5. Parcellering & architectonische kwaliteit: het hotelinitiatief mag de parcellering en architectonische kwaliteit van de bebouwing en het perceel niet aantasten.

(…) Het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een hotel mag niet tot gevolg hebben dat de karakteristiek van het stadsbeeld in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied en/of aan de stedenbouwkundige structuur in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan.

Dit betekent dat hotelinitiatieven moeten voldoen aan de volgende eisen:

- in geval van sloop-nieuwbouw dient de bebouwing te passen binnen de parcellering van de te slopen panden;

- panden mogen niet worden samengevoegd. Dit betekent dat er geen doorbraken mogen worden gemaakt in de muren die de panden van elkaar scheiden, tenzij het gaat om het verplaatsen van doorbraken waarbij de nieuwe doorbraak niet breder mag worden dan noodzakelijk en in ieder geval niet breder mag worden dan de bestaande doorbraak en de bestaande doorbraak wordt dichtgezet. Grootschalige hotelontwikkeling is daarom alleen mogelijk in grote panden of in het verleden samengevoegde panden;

- voor in het verleden samengevoegde panden geldt dat het individuele karakter van de verschillende panden wordt hersteld, dat wil zeggen dat wordt uitgegaan van afzonderlijke ontsluitingen van de panden en dat de structuur van de afzonderlijke panden zoveel mogelijk wordt hersteld. Dit betekent dat er inpandig tussen de verschillende panden verbindingen mogen zijn, maar dat deze zich alleen bevinden op plaatsen in bouwmuren waar dat noodzakelijk is voor het functioneren van het hotel en dat zij in omvang zo klein als mogelijk worden uitgevoerd.”

De rechtbank gaat er verder vanuit dat volgens eisers de omgevingsvergunning ook in strijd met de regels voor binnenplanse afwijking is verstrekt. Aangezien het bestreden besluit ook betrekking heeft op een omgevingsvergunning voor een activiteit genoemd in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo, begrijpt de rechtbank daarnaast dat eisers in dit verband ook tegen die vergunning ageren. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het bestreden besluit aldus moet worden begrepen dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand vanwege de luchtbrug, maar dat gebruik is gemaakt van de mogelijkheid de omgevingsvergunning toch te verlenen. Mede gelet hierop houdt de rechtbank het er voordat eisers met dit standpunt ten slotte ook tegen vergunningverlening voor de activiteit bouwen hebben bedoeld op te komen.

De rechtbank hanteert als uitgangspunt dat de bestuursrechter terughoudend toetst of verweerder gebruik heeft kunnen maken van de discretionaire bevoegdheden op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, laatste volzin, van de Wabo (verlenen van omgevingsvergunning voor activiteit bouwen ondanks strijd met redelijke eisen van welstand), van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1 en 3, van de Wabo (toepassen van binnenplanse vrijstelling en van projectafwijkingsbesluit) en van artikel 2.15 van de Wabo (monumentenvergunning).

Verder is van belang dat ingevolge de bestemmingsregels 7.4.11, 11.4.11 en 13.4.10 van het bestemmingsplan bij omgevingsvergunning mag worden afgeweken van de bouwregels over samenvoegen, onder de voorwaarden dat het plan een bijdrage levert aan de transformatie van en een nieuwe kwaliteitsimpuls voor het plangebied en het plan geen onevenredige schade toebrengt aan de waarde van de stedenbouwkundige of bouwhistorische structuur.

De gemeente Amsterdam hanteert voor panden in beschermd stadsgezicht een beleid waarbij de architectonische kwaliteit van de bebouwing wordt gewaardeerd door middel van een opklimmende waardering aangegeven met orde 3, orde 2 en orde 1. Het pand aan de [adres] , een rijksmonument, kent de waardering orde 1. De panden aan de Gelderskade 20-24, 30-32 en de Elleboogsteeg 8, 10 en 12 hebben de waardering orde 2. Panden met deze waardering zijn van voor 1941, die vanwege hun hoge architectonische kwaliteit, hun plaats in de stedenbouwkundige structuur en/of als toonaangevend element in de gevelwand een belangrijke bijdrage leveren aan het stadsbeeld. De overige panden betreffen orde 3-panden. Met dit beleid dient in het kader van het bestreden besluit rekening te worden gehouden.

CWM heeft in negatieve zin over het bouwplan geadviseerd op 18 augustus 2012, 22 februari 2012, 25 april 2012, 27 november 2013, 12 februari 2014, 26 maart 2014 en 11 juni 2014. In het advies van CWM van 11 juni 2014 staat:

“Bezwaar - Met de wijzigingen aan de gevels is in voldoende mate tegemoet gekomen aan de opmerkingen van de commissie. De detaillering is verder uitgewerkt en akkoord bevonden. De bemonstering van de gevels en daken dient te zijner tijd ter goedkeuring aan de commissie te worden voorgelegd. Het bezwaar spitst zich toe op de luchtbrug over de steeg. Zoals in eerdere adviezen door de commissie reeds is aangegeven, is dit element zowel voor de locatie als voor de binnenstad van Amsterdam in zijn geheel zeer atypisch.”

Verweerder heeft het bestreden besluit genomen in afwijking van het negatieve advies van CWM. De wethouder Bouw en Wonen van de gemeente Amsterdam (de Wethouder) is akkoord gegaan met verlening van een omgevingsvergunning ondanks het negatieve welstandsadvies. In de beslissing van de wethouder van 21 augustus 2014 staat onder meer:

“Het hotel is gesitueerd in ‘Chinatown’. Chinatown is één van de sleutelprojecten van Project 1012. (…) Het concept van dit hotel is uitzonderlijk en uniek en past goed in ‘Chinatown’. (…)

Het project levert de volgende kwaliteitsverbeteringen op:

- Momenteel is de Elleboogsteeg afgesloten voor het publiek. Door de toevoeging van publieksfuncties nemen de veiligheid en de sociale controle toe, zodat het mogelijk wordt de steeg open te stellen.

- Met het toevoegen van een luchtbrug over de elleboogsteeg wordt voor de hotelgasten een door de brandweer noodzakelijk geachte tweede vluchtroute gerealiseerd voor de panden aan de Geldersekade.

De parcellering, de individuele entrees op straatniveau en de openheid van de Elleboogsteeg worden hersteld. Dit levert een verbetering op van de cultuurhistorische en stedenbouwkundige waarden van dit deel van het bouwblok tussen Zeedijk en Geldersekade.”

In de Nota van Beantwoording van de zienswijzen staat over de parcellering en de architectonische kwaliteit onder meer het volgende:

“[CWM] heeft (…) uitsluitend bezwaar tegen de luchtbrug over de Elleboogsteeg. (…)

Van een afbreuk van de ruimtelijke kwaliteit met het bouwvoornemen is geen sprake. Het plan tast de karakteristiek van het stadsbeeld en de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied niet in onevenredige mate aan. Ook de stedenbouwkundige structuur wordt gerespecteerd. (…) Samenvoeging wordt slechts bij uitzondering toegestaan. Aan de voorwaarden voor het gebruikmaken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid om samenvoeging alsnog toe te staan, is voldaan. (…) Bij het mogelijk maken van de luchtbrug is de volgende afweging tussen de waarde van de stedenbouwkundige structuur, de functionele eisen van het hotel en de leefbaarheid van de steeg gemaakt. [Hier volgt een passage die gelijk is aan de afweging hierboven geciteerd door de Wethouder.] (…)

Cultureel erfgoed

(…) De ontwikkeling draagt in hoge mate bij aan het herstel van de herkenbaarheid en de beleefbaarheid van de middeleeuwse stedenbouwkundige structuur De middeleeuwse inpandige stegenstructuur, de stegen zelf en de inpandige bebouwing is binnen veel bouwblokken in de binnenstad geheel of vrijwel geheel verdwenen (…). Voor zover de stegen bezwaard zijn gebleven, is de toegankelijkheid is het recente verleden om beheers- en veiligheidsredenen tijdelijk opgeheven. De tijdelijke maatregel duurt nu reeds geruime tijd. (…) De Elleboogsteeg is een zeldzaam voorbeeld van een doorlopende steeg met inpandige bebouwing (waar de meeste stegen binnen het bouwblok doodlopen). De ontwikkeling van het hotel leidt er toe dat de steeg, in ieder geval overdag, zal worden opengesteld en de inpandige bebouwing, deels van monumentale waarde, voor een ieder te zien zal zijn. (…) Juist hier zal die geschiedenis door de ontwikkeling van het hotel inzichtelijk gemaakt worden.”

Gelet op de stukken en wat partijen ter zitting hebben verklaard, stelt de rechtbank vast dat door het bouwplan de panden Geldersekade 28 en 34 deels zullen worden gesloopt en nieuw worden gebouwd. Dit zijn orde 3-panden. Daarnaast wordt de bebouwing tussen de Geldersekade 28 (orde 3) en Elleboogstraat 12 (orde 2) opgehoogd. Er wordt een liftopbouw en een trappenhuis gerealiseerd op de panden Geldersekade 20-24 (orde 2) en een liftopbouw op de nieuwbouw op het binnenterrein achter Geldersekade 28 en 30 (orde 3). De luchtbrug over de Elleboogsteeg is tussen de panden gelegen aan de Geldersekade 20-24 (orde 2) en de Geldersekade 34 (orde 3).

De rechtbank acht aannemelijk dat is voldaan aan de voorwaarden voor gebruikmaking van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen ondanks strijd met redelijke eisen van welstand. Dit geldt ook voor de voorwaarden voor het gebruikmaken van de bevoegdheid om een binnenplanse vrijstelling te verlenen, een projectafwijkingsbesluit te nemen en een monumentenvergunning te verlenen. Ter onderbouwing verwijst de rechtbank naar de vastgestelde feiten, de voorgaande citaten, de eerder aangehaalde passages uit de brief van de hotelloods en de Nota van Beantwoording met betrekking tot de kwaliteitsimpuls. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd waarom hij gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dus de grenzen van die bevoegdheden niet overschreden. De rechtbank overweegt meer specifiek dat uit het advies van CWM volgt dat uitsluitend bezwaar bestaat tegen de luchtbrug over de Elleboogsteeg. Verweerder heeft reden gezien om van dat advies af te wijken vanwege andere voordelen van het bouwplan met betrekking tot de parcellering, architectonische kwaliteit en andere kwaliteitsverbeteringen. Eisers hebben die voordelen onvoldoende bestreden. De rechtbank neemt in aanmerking dat ter zitting is toegelicht dat alternatieven voor de luchtbrug zijn onderzocht, maar dat die alternatieven niet haalbaar bleken. De stelling van eisers dat het advies van de Commissie niet volledig is, omdat de bemonstering van gevels en daken (nog) niet aan de Commissie is voorgelegd, kan de rechtbank niet volgen. De rechtbank gaat er daarbij vanuit, zoals verweerder ter zitting onbestreden heeft gesteld, dat deze gang van zaken met betrekking tot detaillering van grotere bouwproject niet ongebruikelijk is en CWM daar altijd samen met vergunninghouders pleegt uit te komen. Voorts is gebleken dat met het bouwplan, anders dan eisers hadden gesteld, niet het rijksmonument aan de Zeedijk wordt aangetast. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat bij het bestreden besluit rekening is gehouden het belang van monumentenzorg. Ook is voldoende gemotiveerd dat voldaan is aan de voorwaarden genoemd in het bestemmingsplan betreffende de bouwregels over samenvoegen. De stelling van eisers dat de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende is en dat onvoldoende gemotiveerd is dat het plan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is, faalt tevens om voornoemde redenen. Dit geldt ook voor de stelling dat op dit punt sprake is van strijd met het Hotelbeleid.

Ten aanzien van de liftopbouw op de Geldersekade 20-24 overweegt de rechtbank dat eisers een beroep hebben gedaan op het Programma van Eisen Kwaliteit Monumenten 2009. Eisers stellen in dit verband dat met het bestreden besluit mogelijk wordt gemaakt dat de aanwezige cultuurhistorische waarden onevenredig zullen worden aangetast. Uit de inhoud van voornoemd programma blijkt dat het programma niet ziet op orde 2-panden. Voornoemde panden zijn orde 2-panden, zodat de rechtbank aan een beoordeling van wat eisers hierover hebben aangevoerd niet toekomt.

Stedelijke ontwikkeling

Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat met het hotel sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Omdat met het bestreden besluit wordt afgeweken van het bestemmingsplan dient de ontwikkeling van het hotel te worden getoetst aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Dit is onvoldoende gebeurd in de ruimtelijke onderbouwing, zo begrijpt de rechtbank het standpunt van eisers.

De rechtbank hanteert als uitgangspunt dat bij de totstandkoming van het bestemmingsplan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is getoetst. Toepassing van die bepaling is dan ook alleen aan de orde voor de uit het bouwplan voortvloeiende activiteiten waaraan verweerder medewerking heeft gegeven onder toepassing van artikel 2.12, aanhef, eerste lid, a, ten derde, van de Wabo. Dit betreft de overschrijding van de maximale bouwhoogte, het aanbrengen van de luchtbrug en het gebruik van de gebouwen ten behoeve van een hotel.

De rechtbank stelt vast dat de huidige planologische mogelijkheden van kantoren, detailhandel, consumentverzorgende dienstverlening en bedrijven reeds zien op een stedelijke ontwikkeling. Het bouwvlak wordt niet verder uitgebreid. Omdat voorts aannemelijk is dat met het bestreden besluit nagenoeg binnen de op grond van het bestemmingsplan maximaal toegestane bebouwingscontouren wordt gebleven, is de rechtbank van oordeel dat verweerder het hotelinitiatief terecht niet heeft aangemerkt als stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Eisers stelling faalt dan ook.

Conclusie

14. Het beroep is gegrond.

15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Voor vergoeding van de kosten voor deskundigen ziet de rechtbank geen aanleiding. Eisers hebben hun verzoek op dit punt in beroep niet met gegevens of bescheiden onderbouwd.