CRvB, 05-08-2011, nr. 09-5289 AKW

Bij formulier gedagtekend 16 juni 2008 heeft appellante, die de Moldavische nationaliteit heeft, kinderbijslag aangevraagd ten behoeve van haar dochter [naam dochter], geboren [in] 2000. Daarbij heeft zij aangegeven dat haar dochter in Moldavië woont.

Bij besluit van 4 juli 2008 heeft de Svb de aanvraag afgewezen onder overweging dat met Moldavië geen handhavingsverdrag is gesloten. Op grond van de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU) bestaat dan ten behoeve van kinderen die in Moldavië wonen geen recht op kinderbijslag.

Bij besluit op bezwaar van 15 september 2008 (hierna: bestreden besluit) is het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.

Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 11 maart 2008, LJN BC7223, is namens appellante in beroep onder meer betoogd dat uitkeringen wel werden geëxporteerd naar landen waarmee een handhavingsverdrag is gesloten, maar dit verdrag nog niet in werking is getreden en naar landen waarmee zo'n verdrag is ondertekend, maar dit verdrag nog niet is geratificeerd. Daarnaast onderscheidt de Svb nog de categorie landen waarmee de besprekingen over zo'n verdrag "ambtelijk zijn afgerond". Door appellante het ontbreken van een verdragsrelatie tegen te werpen, terwijl de Svb dit vereiste in zijn uitvoeringspraktijk zelf allang heeft losgelaten, handelt de Svb in strijd met het materiële gelijkheidbeginsel, meer in het bijzonder het verbod van willekeur. Gelet op de afweging van de in geding zijnde belangen had de Svb met de thans gehanteerde motivering niet in redelijkheid tot zijn afwijzende beslissing kunnen komen. Namens appellante is verder aangevoerd dat uiterst twijfelachtig is of de Nederlandse overheid nog van zins is voor de restcategorie handhavingsverdragen te sluiten. Een dergelijke handelwijze is strijdig met het bepaalde in artikel 3 en 27, vierde lid, van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK).

In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.

Namens appellante is de uitspraak van de rechtbank gemotiveerd bestreden.

De Raad overweegt als volgt.

Artikel 7b van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) is ingevoerd bij de Wet BEU. Met laatstgenoemde wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan (of, in de AKW, in verband met) personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden. Er is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, dan wel wier kinderen op

1 januari 2000 reeds in het buitenland woonden. Met betrekking tot de AKW betekent dit dat de Wet BEU onverkort geldt vanaf 1 januari 2003.

Ingevolge artikel 7b, eerste lid, van de AKW heeft de verzekerde geen recht op kinderbijslag voor een kind, indien dit kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont. Deze uitsluitingsgrond is niet van toepassing, aldus het tweede lid van dit artikel, indien het kind woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan. Teneinde de rechtmatigheid van de uitkeringen te kunnen controleren werden in dergelijke verdragen bepalingen opgenomen omtrent de controleerbaarheid van gegevens en de handhaafbaarheid van het recht op uitkering.

Ten eerste dient in dit geding de vraag beantwoord te worden of, in het licht van artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol bij dat Verdrag (EP), de exporteerbaarheid van uitkeringen exclusief afhankelijk gesteld kan worden van het sluiten van (handhavings)verdragen met andere staten.

Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan afgeleid worden dat de wetgever een grote ‘margin of appreciation’ heeft bij het inrichten en eventueel herinrichten van zijn sociaal zekerheidsstelsel. De Raad verwijst in dit verband naar de arresten van het EHRM van 8 juli 2003, Hatton II v. het Verenigd Koninkrijk, nr. 36022/97, overwegingen 97 e.v. en 12 april 2006, nr. 65731/01, Stec II en anderen v. het Verenigd Koninkrijk, overwegingen 52 en 65. Uit het arrest Hatton II blijkt verder dat het EHRM van oordeel is dat een staat bij het nemen van een maatregel van algemene strekking zowel de algemene belangen als de individuele belangen bij zijn oordeel dient te betrekken, maar dat een staat in beginsel de vrijheid toekomt om te kiezen tussen verschillende mogelijkheden om de bij die maatregel betrokken belangen te verzoenen. Bij de beoordeling van de aan een verdragspartij toekomende ‘margin of appreciation’ is voorts van belang of het gemaakte onderscheid een verdacht onderscheid is. De Raad verwijst in dit kader naar het arrest van het EHRM van 24 juli 2003, Karner v. Oostenrijk, nr. 40016/98, overweging 41. Het onderscheid naar woonplaats, welk onderscheid hier in geding is, is niet als een zodanig verdacht onderscheid te beschouwen, zodat de aan de Staat toekomende beoordelingsvrijheid ook in zoverre een ruime is.

Uit het arrest Carson II en anderen van 16 maart 2010, nr. 42184/05, overweging 88, blijkt dat het EHRM van oordeel is dat het sluiten van bilaterale sociale zekerheidsverdragen de aangewezen methode is om de wederkerigheid van uitkeringen te kunnen waarborgen. Bij het afsluiten van dergelijke verdragen kunnen beide staten zoveel mogelijk rekening houden met de omstandigheden en belangen in hun staten. Dat hierdoor, afhankelijk van de woonplaats, verschillen kunnen ontstaan tussen onderdanen van verschillende landen door de inhoud van een verdrag, dan wel het wel of niet af kunnen of willen sluiten van een verdrag, is volgens het EHRM onvermijdelijk.

De Raad concludeert dat de Staat met de voorwaarde zoals neergelegd in artikel 7b van de AKW, inhoudende dat voor een in het buitenland wonend kind slechts dan kinderbijslag wordt toegekend indien dit kind woont in een land waarmee een handhavingsverdrag is gesloten, geen ontoelaatbaar onderscheid naar woonplaats heeft gemaakt, getoetst aan artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het EP. De stelling van appellante dat de Staat de met de Wet BEU nagestreefde doelstellingen ook langs een andere, de rechten van betrokkenen minder belastende weg, had kunnen realiseren, bijvoorbeeld door het uitvoeren van gerichte controles in het buitenland, kan daaraan, gezien het voorgaande, niet afdoen.

Naar een aantal landen is de AKW wel geëxporteerd, hoewel hiermee (nog) geen verdrag was gesloten. Dit betrof met name landen waarmee de onderhandelingen over een verdrag al waren afgerond, dan wel bijna waren afgerond. Op verzoek van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Svb gehandeld als ware met deze landen al wel een handhavingsverdrag gesloten. Zoals de Raad heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 november 2008, LJN BG3717, dient in een dergelijk geval gesproken te worden van een bestendige gedragslijn. Een zodanige gedragslijn is op één lijn te stellen met een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak – zie onder meer de uitspraken van de Raad van 3 augustus 2004, LJN AQ6598, en 29 maart 2005, LJN AT3544, – dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. Het is de Raad niet gebleken dat de Svb deze gedragslijn niet op consistente wijze heeft toegepast.

Met een aantal landen, waaronder Moldavië, is om verschillende redenen, geen verdrag gesloten als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, van de AKW. Gezien de hiervoor reeds gestelde ruime ‘margin of appreciation’ kan niet gesteld worden dat de Nederlandse Staat gehouden was en is alsnog het sluiten van een verdrag met deze landen te bevorderen, dan wel te handelen alsof er wel een verdrag is gesloten. De Raad voegt daaraan toe dat de Svb onweersproken heeft gesteld dat de Staat Moldavië wel heeft uitgenodigd om tot verdragsonderhandelingen te komen, maar dat op dat verzoek geen antwoord is gekomen. Dat appellante hierop geen directe invloed heeft kunnen uitoefenen is in dit verband niet relevant. In het licht van de doelstelling van de Wet BEU is hierbij evenmin van doorslaggevend belang dat slechts een relatief gering aantal (potentieel) gerechtigden getroffen wordt door de effecten van de Wet BEU.

Namens appellante is betoogd dat het afzien door de Staat van het sluiten van een handhavingsverdrag met Moldavië in strijd is met artikel 27, vierde lid, van het IVRK. Deze bepaling luidt als volgt:

“De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen.”

De Raad merkt op dat, voorzover deze bepaling al betrekking zou hebben op de export van kinderbijslag, hierin geen rechtsplicht voor de Staat kan worden gelezen om, ongeacht de concrete omstandigheden van het geval, er zorg voor te dragen dat kinderbijslag op grond van een verdrag of een andere passende regeling geëxporteerd kan worden.

Namens appellante is ten slotte een beroep gedaan op artikel 3 van het IVRK. Ten aanzien van dit beroep merkt de Raad op dat, afgezien van de vraag of het beroep op deze bepaling ertoe kan leiden dan aan appellante kinderbijslag moet worden toegekend, de verschillende behandeling met betrekking tot kinderen woonachtig in een land waarmee wel of niet een verdrag is gesloten ten aanzien de exporteerbaarheid van kinderbijslag, is terug te voeren op het oogmerk van de wetgever uitkeringen naar het buitenland (of ten behoeve van kinderen in het buitenland) beter te handhaven. Het belang van het kind doet daar niet aan af.

Dit alles leidt tot de conclusie dat er geen sprake is van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling bij het niet toekennen van kinderbijslag aan betrokkene vanwege het bepaalde in artikel 7b van de AKW, terwijl ook het beroep op de artikelen 3 en 27, vierde lid, van het IVRK appellante niet kan baten. De rechtbank heeft derhalve terecht het beroep ongegrond verklaard.

De Raad ziet geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.