De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.7.2.5:6.7.2.5 Doorwerking van Europese soft law in de voor de eindontvanger geldende subsidieverplichtingen

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.7.2.5

6.7.2.5 Doorwerking van Europese soft law in de voor de eindontvanger geldende subsidieverplichtingen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Europese soft law kan niet rechtstreeks verplichtingen opleggen aan de eindontvanger van de Europese subsidie.1 Nationale uitvoeringsorganen kunnen in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelingen echter wel zijn gebonden aan de Europese soft law, namelijk wanneer de lidstaat daarmee heeft ingestemd.2 Gelet hierop, kan het noodzakelijk zijn dat nationale uitvoeringsorganen ervoor zorgdragen dat de Europese soft law doorwerkt in de nationale subsidieverhouding.3 In deze paragraaf wordt besproken op welke wijze deze doorwerking zou kunnen worden bewerkstelligd.

In de eerste plaats kan Europese soft law worden geïmplementeerd in de Nederlandse subsidieregelgeving.4 Bezwaarlijk is echter dat het karakter van de Europese soft law verandert; juridisch niet-bindende normen, transformeren tot bindende regelgeving.5

In de tweede plaats zou Europese soft law kunnen worden geïmplementeerd in een Nederlandse beleidsregel. Dit doet het meest recht aan het karakter van de Europese soft law. Vandaar dat in het kader van het gebruik van Europese soft law bij de beoordeling of aan de voorwaarden is voldaan om voor een Europese subsidie in aanmerking te komen, is geconcludeerd dat indien een nationaal uitvoeringsorgaan Europese soft law als uitgangspunt wil hanteren, implementatie moet plaatsvinden in een Nederlandse beleidsregel.6 Het ligt echter lastiger wanneer een nationaal uitvoeringsorgaan onderdelen van Europese soft law als een subsidieverplichting wil hanteren. In dat geval ligt implementatie in een beleidsregel niet voor de hand, nu hieruit geen verplichtingen voor burgers kunnen voortvloeien. In hoofdstuk 4 is besproken dat voor zover uit Europese soft law verplichtingen voor eindontvangers van Europese subsidies voortvloeien, deze moeten worden neergelegd in de Europese subsidieregelgeving zelf.7 Uit de uitspraak BarcoNet blijkt dat het in de Nederlandse uitvoeringspraktijk desondanks voorkomt dat een nationaal uitvoeringsorgaan een niet-gepubliceerde vaste beleidslijn hanteert die is gebaseerd op Europese soft law en bij niet-naleving daarvan de subsidie op nihil wordt vastgesteld.8

In deze zaak hanteerde het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan de vaste beleidslijn dat de subsidieontvanger in de desbetreffende regio gevestigd diende te blijven totdat de eindafrekening is ingediend. Bij de ABRvS is niet in geschil dat BarcoNet BV vanaf het najaar 2001 - voordat de eindafrekening werd ingediend - niet langer fysiek was gevestigd in de regio die op grond van Europese regelgeving in aanmerking kwam voor de Europese subsidie. BarcoNet BV voert in hoger beroep echter aan dat de in de vaste beleidslijn opgenomen subsidieverplichting niet aan hem kenbaar is gemaakt. De ABRvS gaat vervolgens na of deze verplichting is neergelegd in de door het college naar voren gebrachte (Europeesrechtelijke) regelingen. Zij komt tot de condusie dat dat niet het geval is. Eerst in de Verordening nr. 1260/ 1999 van de Raad van 21 juni 1999 is een regeling gecodificeerd, die ertoe strekt dat de bijdrage van de fondsen slechts wordt gehandhaafd indien de verrichting waarop zij betrekking heeft binnen vijf jaar na het besluit van de bevoegde nationale autoriteit of de beheersautoriteit over de bijdrage van de fondsen geen belangrijke verandering heeft ondergaan, aldus de ABRvS. Deze Europese verordening is op de aan BarcoNet verstrekte Europese subsidie echter niet van toepassing. Vervolgens komt de ABRvS in r.o. 2.6 tot de condusie dat de beleidslijn dat een onderneming verplicht was in de regio te blijven tot de eindafrekening is ingediend niet kenbaar is gemaakt aan de subsidieontvanger. De beleidslijn kon dan ook niet aan BarcoNet worden tegengeworpen. De ABRvS besteedt in dat kader geen aandacht aan de door GS naar voren gebrachte Europese soft law, namelijk de brief van de Commissie van 25 november 2002 waarop de beleidslijn van GS was gebaseerd. Kennelijk is de ABRvS van oordeel dat Europese soft law geen subsidieverplichting kan inhouden.

De conclusie is dat een nationale beleidslijn die niet is gepubliceerd niet aan de eindontvanger van Europese subsidie mag worden tegengeworpen. Dat aan de beleidslijn Europese soft law ten grondslag ligt doet daaraan (kennelijk) niet af. Uit de uitspraak kan voorzichtig worden afgeleid dat Europese soft law in de visie van de ABRvS niet zelfstandig als subsidieverplichting kan worden aangemerkt. Dit valt toe te juichen: zoals gezegd kunnen beleidsregels überhaupt geen verplichtingen scheppen voor eindontvangers van Europese subsidies. Dit betekent tegelijkertijd dat voor zover uit Europese soft law subsidieverplichtingen zouden voortvloeien, implementatie in een beleidsregel niet volstaat. Nederlandse bestuursorganen zouden zeer terughoudend moeten omgaan met het goedkeuren van soft law waarin verplichtingen voor eindontvangers van Europese subsidies zijn neergelegd, waarvoor geen basis bestaat in de Europese subsidieregelgeving. Dergelijke verplichtingen horen thuis in Europese subsidieverordeningen die rechtstreeks ten opzichte van de eindontvanger van de Europese subsidies kunnen worden toegepast. In dat geval is implementatie niet meer aan de orde.

Het komt ten slotte ook voor dat Europese soft law niet wordt geïmplementeerd, maar door het nationaal uitvoeringsorgaan wel in aanmerking wordt genomen bij de uitleg van een aan de eindontvanger van de Europese subsidie opgelegde subsidieverplichting. Op deze wijze werkt Europese soft law toch door in de nationale subsidieverhouding. Deze praktijk staat op gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginsel. Het is de vraag of de subsidieontvanger had moeten begrijpen dat de aan hem opgelegde subsidieverplichting moest worden uitgelegd, zoals neergelegd in de Europese soft law.

Een dergelijke situatie was aan de orde in de uitspraak van het CBb van 30 augustus 2011.9 In deze zaak gaat het niet om een Europese subsidie, maar om een nationale subsidie. Deze nationale subsidie moet voldoen aan de Europese staatssteun-regels. In de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen van 10 maart 1998 was neergelegd dat steunmaatregelen moeten worden onderworpen aan de verplichting dat de betrokken investering gedurende een periode van minimaal vijf jaar blijft behouden. De verstrekte nationale subsidie was door de Europese Commissie onder deze voorwaarde goedgekeurd. In de Nederlandse subsidieregeling was echter alleen de verplichting neergelegd dat de subsidieontvanger de minister tot vijf jaar na de subsidieverlening, onverwijld in kennis diende te stellen van het voornemen om van het gesubsidieerde project deel uitmakende duurzame bedrijfsuitrusting, grond of bedrijfsgebouwen, af te stoten of buiten gebruik te stellen. In de Nota van toelichting bij dit artikel werd opgemerkt dat de in dit artikel opgenomen verplichting verband houdt met de door de Europese Commissie in de richtsnoeren geformuleerde eis dat investeringen gedurende een periode van minimaal vijf jaren behouden moeten blijven. Deze verplichting was strikt genomen echter niet neergelegd in de Nederlandse subsidieregeling. Desondanks is het CBb van mening dat de in de Nederlandse subsidieregeling neergelegde verplichting mede in het licht van de richtsnoeren zo moet worden begrepen dat daarmee is beoogd om voor ontvangers van subsidie tevens de verplichting in het leven te roepen dat de investering minimaal vijf jaar behouden dient te blijven. Annotator Den Ouden merkt terecht op dat soft law in theorie weliswaar geen juridisch bindende regelgeving bevat, maar dat in de nationale uitvoeringspraktijken dat verschil vaak nauwelijks meer zichtbaar is.10 Overigens komt het CBb tot de conclusie dat meer dan vijf jaar was verstreken na het moment van subsidieverlening zodat de door het CBb geconstrueerde verplichting niet is overtreden en op die grond de subsidie dan ook niet lager kan worden vastgesteld.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.