III.1 Inleiding

Het onderwerp van dit proefschrift raakt aan verschillende onderwerpen die verband houden met de inrichting van het Nederlandse bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming en het bestuursprocesrecht. Waarborgen voor een behoorlijke rechtspleging zijn essentieel voor het bieden van behoorlijke en effectieve rechtsbescherming, maar zijn daartoe niet voldoende. Kwaliteit en effectiviteit van rechtsbescherming is afhankelijk van allerlei factoren, die voor een deel buiten het bereik van de eisen van behoorlijke rechtspleging liggen. De gehele inrichting en organisatie van het stelsel van bestuursrechtelijke procedures zijn in dat kader van belang.1 Bepaalde elementen in dat stelsel zijn voor het realiseren van behoorlijke rechtsbescherming in een concreet geval evenzeer van betekenis als de inachtneming van eisen van behoorlijke rechtspleging. De wijze van toetsing door de bestuursrechter van besluiten van bestuursorganen en de bevoegdheden van de bestuursrechter spelen bij het daadwerkelijk realiseren van een behoorlijke rechtsbescherming in een concreet geval bijvoorbeeld ook een belangrijke rol. De aan de bestuursrechter toekomende bevoegdheden staan echter niet op zichzelf. Die rechterlijke bevoegdheden ten aanzien van besluiten van het bestuur hangen weer samen met de verhouding tussen de bestuursrechter en het bestuur in ons staatsbestel. Binnen het staatsrechtelijk kader waarin de bestuursrechter zich kan begeven en zijn werkzaamheid kan verrichten, is voorts de opstelling van de bestuursrechter over de beginselen van behoorlijke rechtspleging van belang voor de betekenis die deze beginselen kunnen hebben voor de uitkomst van de procedure in een concreet geval. Hetzelfde kan gesteld worden ten aanzien van de opstelling van de bestuursrechter ten opzichte van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de betekenis daarvan of daaruit voortvloeiende eisen voor de totstandkoming van een besluit in een concreet geval. Specifiek voor de bestuurlijke voorprocedures is daarbij van belang dat zij, als procedures die ten overstaan van het bestuur gevoerd moeten worden, een unieke positie innemen in het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming. De mate waarin die procedures omkleed zijn met processuele waarborgen en de mate waarin daarin sprake is van behoorlijke rechtsbescherming kan van die unieke positie niet los worden gezien. Het tweeledige karakter van de bestuurlijke voorprocedures, te weten verlengde besluitvormig en rechtsbescherming, beinvloedt ook de wijze waarop de bestuursrechter deze procedures benadert en welke eisen de bestuursrechter daaraan stelt.

De resultaten van het onderzoek in de twee voorgaande delen geven dan ook aanleiding tot enkele beschouwingen van meer algemene aard over de positie van de bestuurlijke voorprocedures binnen het bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming. Tevens vormen de positie en de opstelling van de bestuursrechter ten aanzien van de beginselen van behoorlijke rechtspleging kwesties die herhaaldelijk in de uitkomsten van het onderzoek terugkomen. Ook daarop wordt in dit laatste deel van het onderzoek nader ingegaan. Deze meer algemene beschouwingen vinden plaats naar aanleiding van de conclusies over de invloed van de beginselen van behoorlijke rechtspleging op de bestuurlijke voorprocedures. In paragraaf 2 komen dan ook allereerst de conclusies ten aanzien van deze doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging aan de orde. In deze paragraaf vindt slechts ten dele een herhaling plaats van de tussenconclusies in hoofdstuk 5 van Deel II, waarin de invloed van de beginselen van behoorlijke rechtspleging op de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep voor ieder beginsel afzonderlijk is vastgesteld. Deze resultaten worden in dit hoofdstuk vooral in een algemeen kader geplaatst en tegen elkaar afgezet. Vervolgens bevat paragraaf 3 enkele algemene beschouwingen over de benadering van de bestuursrechter van de beginselen van behoorlijke rechtspleging en de positie van de bestuurlijke voorprocedures in het Nederlandse bestuursrecht. In paragraaf 4 staat de verhouding tussen de beginselen van behoorlijke rechtspleging en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur centraal. Tot besluit wordt in paragraaf 5 geëindigd met enkele slotopmerkingen.