3.2. Verschuiving naar de Risicotoezichtmaatschappij

Volgens Castells kenmerkt de huidige (netwerk)samenleving zich door de opkomst van wat hij het `informatietechnologische paradigma' noemt.1 Hij beweert daarmee dat in onze huidige westerse maatschappij beeld, geluid, schrift etc. vanwege hun digitalisering makkelijk kunnen worden gemanipuleerd en verspreid. Daarnaast wordt onze maatschappij gekenmerkt door allerlei vormen en combinaties van netwerktechnologie. Bovendien signaleert Kurzweil dat de opkomst van de nanotechnologie, genetica, neurofarmacologie en de multifunctionele robotica een belangrijke rol bij de toezichtsamenleving zullen gaan spelen. Bijvoorbeeld: gedrag kan beïnvloed worden door neurofarmacologische middelen, die de neurohuishouding van een individu op het maatschappelijk gewenste peil kan brengen en houden. Deze drie ontwikkelingen zullen ingrijpende maatschappelijke, politieke, culturele en economische consequenties hebben.2

Negroponte voorspelde al midden jaren negentig dat het economisch verkeer zich niet meer zou beperken tot het verplaatsen van atomen (goederen) maar dat de kern van de economische activiteit zou komen te liggen bij het verzenden van digitale bits en bytes (informatie).3 Hij heeft daarin gelijk gekregen. Een van de gevolgen daarvan is dat vaste prijzen van goederen en diensten over vijf jaar tot het verleden zullen horen. In plaats daarvan zal hun prijs afhangen van het dagelijks ritme van de economie. In supermarkten zullen prijskaartjes van producten via internet in directe verbinding staan met de wereldmarkt.

De bovenstaande maatschappelijke ontwikkelingen hebben onder meer het ontstaan van de 'risicosamenleving'4 tot gevolg gehad met de daarbij behorende vervlechting van technologische, sociale en fysieke netwerken. Vertrouwen tussen burgers speelt daarbij een nog belangrijkere maatschappelijke rol dan vroeger. Door de eeuwen heen hebben mensen geleerd hoe zij elkaar kunnen vertrouwen zonder daarbij zelf risico te lopen. Daarbij spelen lichaamstaal en andere zintuiglijk waarneembare signalen en conclusies die mensen daaruit trekken, een belangrijke rol. Dit vertrouwen leidt tot korte of langdurige verbintenissen in het zakelijke en persoonlijke verkeer. De netwerksamenleving zorgt ervoor dat binnen het wereldwijde web (internet) mensen steeds vaker virtuele gemeenschappen en ondernemingen oprichten. In deze virtuele wereld gaat het echter om hetzelfde vertrouwen als in de fysieke wereld.

Om ervoor te zorgen dat mensen elkaar in de virtuele wereld vertrouwen, is het belangrijk dat het dataverkeer tussen burger en overheid, tussen consument en leverancier of tussen zakelijke partners integer verloopt. Er is daarbij echter één belangrijke handicap. Directe sensorische waarneming is op internet vrijwel afwezig. Bovendien begrijpen veel internetgebruikers de technologie niet die eraan ten grondslag ligt. Gemis aan tastbaarheid en onbekendheid met de technologie, herbergen een gevaar in zich: mensen weten niet zeker of de identiteit van bedrijven, instanties of medeburgers wel klopt. Daardoor kan de vrees ontstaan dat hun persoonlijke gegevens weleens misbruikt zouden kunnen worden en dat hun transacties op zijn minst onzeker zijn. Dit kan doorslaggevend zijn voor het gebrek aan een sluitend vertrouwen, waardoor gebruikers van het internet afhaken of onverantwoorde (privacy) risico's nemen. De virtuele wereld zonder grenzen heeft ook gevolgen voor de bestaande structuren binnen de overheid. Staten ontwikkelen zich van een klassiek gecentraliseerde staat met landsgrenzen naar een horizontale en gedeterritorialiseerde staat.5 Dit heeft weer consequenties voor het functioneren van de overheid c.q. de staat, omdat het `territorium' als ordeningsgrondslag (bijvoorbeeld met betrekking tot de jurisdictie van de staat en van staatsorganen) fundamenteel wordt uitgedaagd6 en de binding tussen de politiek-bestuurlijke institutie en het territorium (het land) onder druk komt te staan.7 Om de risico's voor de openbare orde en veiligheid te beperken wordt in alle welvarende landen ter wereld de burger in het dagelijks leven steeds vaker doorlopend geconfronteerd met toezicht dat steeds minder waarneembaar wordt.8 Er bestaat inmiddels in de westerse wereld een complexe basisinfrastructuur voor gegevensverwerking waarbij mensen er automatisch vanuit gaan dat het van vitaal belang voor hun bestaan is dat bedrijven en overheidsinstanties hun persoonsgegevens verzamelen en verwerken.

Toezicht is uiteraard geen nieuw maatschappelijk fenomeen. Ook in vroegere tijden hielden mensen elkaar in de gaten, hetzij om voor elkaar te zorgen, hetzij om elkaar op zedelijk gebied te vermanen, hetzij om heimelijk informatie te verkrijgen. Vanaf de Renaissance is er echter een verandering zichtbaar. Toen begon men het werk op een 'rationele' manier te organiseren. Sociale netwerken werden hierdoor steeds minder informeel. Dit gold ook voor de manier van leiding geven waarop het alledaagse leven en bestuur steunden. Deze nieuwe organisaties, `bureaucratieën' genaamd, moesten soepel hun werk kunnen doen. Omdat familiebetrekkingen en persoonlijke contacten daarbij een storende invloed konden zijn, verloren de vanouds bestaande maatschappelijke banden tussen mensen hun betekenis.9 Deze onpersoonlijke en bestuursgerichte praktijken zorgden ervoor dat mensen steeds meer onder toezicht kwamen te staan. In onze huidige samenleving neemt dit toezicht steeds toe.10 Dit is toe te schrijven aan nieuwe naoorlogse informatietechnologieën, waardoor het bureaucratisch bestuur in staat is sneller en beter te managen, te analyseren en coordineren. Een voorbeeld hiervan is Shenzhen, een stad van 12,4 miljoen inwoners, gelegen aan de grens met Hongkong in de provincie Kanton, in het zuiden van China. Hier is men bezig alle inwoners te voorzien van een inwonerskaart met een krachtige chip. In die chip zijn niet alleen de naam van de houder en zijn adres opgeslagen, maar ook het werkverleden, zijn religie, het aantal voortgebrachte kinderen (in verband met het `één-kind-beleid'), zijn politiedossier, medische verzekeringsgegevens en telefoonnummers van bijvoorbeeld de verhuurder van zijn huis. Het stadsbestuur van Shenzhen onderzoekt of de gegevens op de kaart kunnen worden uitgebreid met het betaalgedrag van de kaarthouder, openbaarvervoerbewijzen en kleine aankopen.11

De aanslagen in New York (11 september 2001), op het metrostation in Madrid (2004) en de 'Underground' in Londen (2005) hebben twee katalyserende effecten gehad. Enerzijds is hierdoor de 'moral panic' bij het grote publiek toegenomen. Anderzijds zijn mensen zich meer bewust geworden van hun eigen kwetsbare (gevoel van) veiligheid. Hierdoor is het voor de overheid makkelijker geworden de bevoegdheden van opsporingsdiensten uit te breiden en andere antiterrorisme-maatregelen te nemen.12

De opkomst van de netwerkmaatschappij die Castells heeft gesignaleerd is echter niet de enige verklaring voor het feit dat (commerciële) organisaties meer aandacht zijn gaan schenken aan risico's van hun bedrijfsvoering en deze hebben geprobeerd te gaan beheersen. In de decennia na de Tweede Wereldoorlog was er al een ontwikkeling in de samenleving gaande die op deze tendens wees. Het belang van ict is steeds meer toegenomen. Binnen de ict heeft een evolutie plaatsgevonden in vier in elkaar overlopende fasen: substitutie (stand-alone transactieverwerkende systemen), verrijking (ondersteunende managementinformatiesystemen), transformatie (procesvormgevende strategische informatiesystemen) en transparantie (flexibele infrastructurele informatievoorzieningen).13 Ict is steeds meer een onderdeel geworden van de bedrijfsvoering en de maatschappij. Organisaties en bedrijfsprocessen kunnen steeds beter worden bestuurd en dat leidde tevens tot verbetering van de concurrentiepositie.14 De evolutie van de ict leidde tot een toenemende belangstelling voor risicobepaling en beheersing van processen.15 Hierdoor is de belangstelling van het management om interne en externe risico's te bepalen en te beheersen steeds meer toegenomen, ja zelfs een wezenlijk onderdeel geworden van de bedrijfsvoering.

Lag bij de fase van de substitutie het risico slechts bij de onbekende technologie, in de loop van de ict-evolutie verschoof het risicospectrum van specificatie-onzekerheid, naar organisatorische, strategische en infrastructurele risico's. Ook bij het opstellen van automatiseringscontracten is risicoanalyse is een van de leidende gedachten geworden.16

Parallel aan de ict-evolutie ontstond in de loop van de jaren negentig van de vorige eeuw in een relatief korte tijd de 'surveillance society', onder andere doordat bestanden steeds meer aan elkaar gekoppeld werden.17 Tegelijkertijd is de nadruk steeds meer op bedreigingen,18 van de samenleving en daarmee verbonden veiligheidsgevoelens komen te liggen. Volgens analisten neemt het risico van terroristische aanvallen toe, omdat terroristische groepen met minimale middelen maximale (im)materiële schade kunnen aanrichten.19 Figuur 4.9 in hoofdstuk 4 illustreert dit.

De overheid is mede onder politieke druk erop gebrand om de risico's van terroristische aanslagen zo veel mogelijk te verkleinen. Risico20 is een sleutelbegrip in de maatschappij geworden met als doel de gevolgen van de risico's voor te blijven.

De technologie om data te verzamelen, op te slaan en te verwerken zal zich de komende vijf tot tien jaar nog sterker gaan ontwikkelen. Gilbert van de Royal Academy of Engineering heeft een verscheidenheid aan relevante ict-technologieën geanalyseerd.21 Hij signaleert drie verschillende lagen van technologieën, die steeds meer convergeren en elkaar versterken. Bij deze technologieën spelen persoonsidentiteiten een sleutelrol. De Royal Academy onderscheidt als eerste laag de `Connection technologies', dat zijn technologieën die data volgen, bijvoorbeeld RFIDs en NFC.22 Als tweede laag gaat het om de `Disconnection technologies', dat zijn gegevens koppelende technologieën, zoals de SIM23 kaart in mobiele telefoons en biometrische technologie, die de toegang tot data controleren. De derde laag zijn de 'Processing technologies', dat zijn technologieën die informatie ontdekken en extraheren, zoals data mining, data warehousing en tijd-ruimte `Googleing' die mogelijk zijn door de goedkope massale opslag van gegevens en het Wereld Wijde Web.24 Door middel van de hierboven vermelde technologielagen hebben wij onze toezichtmaatschappij inmiddels georganiseerd en gestructureerd. Door de terugkoppelingssystemen gebaseerd op de hierboven vermelde technologieën kunnen mensen in de gaten worden gehouden en worden al dan niet identificeerbare persoonsgegevens in de meest ruime zin verwerkt.25 Doordat burgers onder digitaal toezicht staan, wordt er informatie over hun mobiliteit en activiteiten met behulp van dezelfde technieken opgeslagen. Organisaties en overheden kunnen vervolgens hun voordeel hier mee doen. De verkregen informatie wordt vervolgens gesorteerd, gezeefd, gecategoriseerd en gebruikt als basis voor beslissingen die direct de burger regarderen. Deze beslissingen bepalen onder meer of wij recht hebben op en toegang tot uitkeringen, werk, producten en diensten hebben en of wij een strafbaar feit hebben gepleegd. Ook kunnen zij betrekking hebben op onze gezondheid en ons welzijn als mede op ons gebruik van de openbare en particuliere ruimte.

Schermer26 signaleert dat in de afgelopen jaren de overheid de groeiende behoefte heeft de risico's voor de openbare veiligheid te beheersen. Dit heeft een significante invloed gehad op het strafrecht dat hierdoor steeds meer uitgroeit tot een systeem van 'risk justice'. In zo'n systeem gaat het er niet primair om misdrijven op te lossen en te bestraffen, maar misdrijven te voorkomen en risico's te reduceren. De sciencefictionfilm Minority Report27 geeft hier sprekende voorbeelden van.

De afgelopen jaren is in de westerse samenleving een ontwikkeling zichtbaar om proactief initiatief te nemen bij de aanpak van risico's in plaats van risico's te voorkomen.28 Met name het gebruik van data mining en profilering bij het identificeren van risico's heeft er toe geleid dat de overheid niet meer 'ex post' specifieke individuen in de gaten houdt, maar preventief toezicht houdt op de gehele bevolking. Daarbij worden de gedragingen van burgers op grote schaal doorgelicht en hun transacties geanalyseerd.29 Een voorbeeld van massale preventieve screening is het USVISIT-grenscontrolesysteem,30 waar iedere passagier die in de Verenigde Staten aankomt mee wordt geconfronteerd. De analyse van alle bankgegevens die binnen SWIFT31 zijn gegenereerd op grond van bancaire transacties in Europa kan in dezelfde categorie worden geplaatst. Justitie kan de hierboven besproken manier van monitoring inzetten om te bepalen op welke manier zij het beste kan ingrijpen wanneer individuen en groepen mensen een risico vormen voor de samenleving. Daarbij is het van groot belang veel (persoonlijke) informatie van en over identificeerbare individuen te verzamelen en te analyseren. Dergelijke praktijken kunnen op gespannen voet komen te staan met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.32 Hand in hand met deze ontwikkeling is surveillance een welhaast militaire exercitie geworden. Er cirkelt een groot aantal militaire kunstmanen om de aarde die allerlei 'verdachte' praktijken scherp in het oog houden.33 Onze GPS (Global Positioning System) is ontwikkeld door en staat nog steeds onder (USA) militaire controle. Het ECHELON-netwerk dat door de Verenigde Staten, het Verenigde Koninkrijk, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland wordt beheerd, is wellicht het meest prominente en wijdverspreide elektronische toezichthoudende netwerk. Aanvankelijk was het bedoeld om de communicatie tussen de Sovjet-Unie en de voormalige Oost-Europese staten te controleren, maar later in beginsel ook om alle privé- en niet-militaire communicatie te volgen van alle wereldburgers.34