CBb, 11-09-2012, nr. AWB 11/427

Appellanten hebben bij brief van 1 juni 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 april 2011.

Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de jegens elk van hen genomen besluiten van 29 mei 2009 tot oplegging van een last onder bestuursdwang, ongegrond verklaard.

Bij brief van 4 juli 2011 hebben appellanten een aanvullend beroepschrift ingediend.

Bij brieven van 4 en 5 augustus 2011 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken, respectievelijk het verweerschrift ingediend. Op 28 oktober 2011 heeft verweerder voorts het verslag van de op 1 april 2010 gehouden hoorzitting ingediend.

Appellanten hebben op 2 maart 2012 aanvullende stukken ingediend. Bij brieven van 5 en 6 maart 2012 hebben zij aangekondigd dat op de zitting tevens aanwezig zullen zijn prof. dr. F. van Knapen, verbonden aan het Institute for Risk Assessment Sciences te Utrecht, als deskundige, en F. Bergs, werkzaam bij Bergs Advies B.V., als getuige.

Op 14 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Voor appellanten zijn verschenen A en de gemachtigde van appellanten, alsmede voormelde deskundige en getuige. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

In Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (Pb. 2002, L 273, blz. 1; hierna: Verordening (EG) nr. 1774/2002) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:

“ Artikel 1

Toepassingsgebied

Markering en definitieve verwijdering

Gespecificeerd risicomateriaal wordt bij verwijdering onmiddellijk met een kleurstof of eventueel op andere wijze gemerkt en wordt definitief verwijderd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1774/2002, met name artikel 4, lid 2, daarvan.”

In de bijlage bij de Beschikking van de Commissie nr. 2007/453/EG van 29 juni 2007 tot vaststelling van de BSE-status van lidstaten, derde landen of gebieden daarvan naar gelang van hun BSE-risico (Pb. 2007, L 172, blz. 84; hierna: Beschikking 2007/423/EG) is Nederland vermeld onder de landen of gebieden met een gecontroleerd BSE-risico.

De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Wet) luidde voor zover en ten tijde van belang als volgt:

“ Artikel 81b

Het is verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.

(…)

Artikel 81e

In deze afdeling en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder ondernemer: eigenaar of exploitant van een door Onze Minister erkend categorie 1-verwerkingsbedrijf of een categorie 2-verwerkingsbedrijf.

(…)

Artikel 81g

De in bezwaar gehandhaafde lasten onder bestuursdwang hebben betrekking op een overtreding die plaatsvond voor 1 juli 2009. Ingevolge artikel IV van de Vierde tranche Awb blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet (1 juli 2009), het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip.

Volgens het tot 1 juli 2009 geldende recht kan een brief of nota waarbij de kosten van bestuursdwang in rekening worden gebracht niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb worden aangemerkt. Voor de invordering van die kosten is in artikel 5:26 Awb (oud) een regeling getroffen, die voorziet in het uitbrengen van een dwangbevel door het bestuursorgaan, waartegen verzet kan worden ingesteld bij de burgerlijke rechter.

Dit betekent dat in het onderhavige geding de hoogte van het door verweerder ingevorderde of in te vorderen bedrag in verband met de toepassing van de bestuursdwang niet aan de orde kan komen. Dat laatste geldt ook voor de vraag of de feitelijke uitvoering van de bestuursdwang op rechtmatige wijze is geschied. Beide punten behoren in het onderhavige geval tot de rechtsmacht van de burgerlijke rechter.

Appellanten hebben aangevoerd dat zij voorafgaand aan het opleggen van de lasten onder bestuursdwang in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet zijn gehoord. Volgens verweerder verzette de vereiste spoed zich tegen het doen horen van appellanten.

Blijkens het door de AID op 24 mei 2009 opgemaakte proces-verbaal is appellant sub 2 op (zondag) 24 mei 2009 door de AID verhoord. Vervolgens heeft verweerder op (vrijdag) 29 mei 2009 de lasten onder bestuursdwang aan appellanten verzonden. Niet gebleken is dat het voor verweerder niet mogelijk was geweest om appellanten in de periode tussen 24 en 29 mei 2009 te doen horen. Dit leidt het College tot de conclusie dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat met het opleggen van de lasten onder bestuursdwang zodanige spoed was gemoeid dat op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, Awb de toepassing van artikel 4:8, eerste lid, Awb achterwege kon worden gelaten.

Tot gegrondverklaring van het beroep leidt een en ander evenwel niet, nu appellanten in de bezwaarfase alsnog zijn gehoord, waarmee het gebrek is hersteld.

Appellanten betwisten dat het op hun terrein aangetroffen materiaal dient te worden gekwalificeerd als categorie 1-materiaal.

Het College overweegt dat in deze zaak geen grond bestaat te veronderstellen dat de aangetroffen kadavers geen weefsels (meer) bevatten als bedoeld in bijlage V, onder 1, bij Verordening (EG) nr. 999/2001. Gesteld noch gebleken is immers dat appellanten het gespecificeerd risicomateriaal in de zin van vorengenoemde verordening (hierna: SRM) hebben doen verwijderen. Gelet daarop is het College van oordeel dat de dierenarts van de VWA zonder nader onderzoek te verrichten tot de conclusie heeft kunnen komen dat de kadavers als categorie 1-materiaal dienen te worden gekwalificeerd. Uit artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, ii volgt immers dat kadavers die SRM bevatten moeten worden aangemerkt als categorie 1-materiaal. Hetzelfde geldt voor de grond die met de kadaverresten was vermengd. Appellanten hebben tevergeefs betoogd dat de grond van de kadaverresten gescheiden had kunnen worden. Naar het oordeel van het College had het verwijderen van de (zichtbare) kadaverresten uit de grond niet tot het gevolg kunnen leiden dat de grond niet langer als categorie 1-materiaal diende te worden aangemerkt. Wanneer eenmaal sprake is van categorie 1-materiaal dient dit op grond van artikel 4, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1774/2002 op één van de daar beschreven wijzen te worden verwerkt.

Ten aanzien van de vraag of appellanten terecht als overtreder zijn aangemerkt overweegt het College het volgende.

Bij de behandeling van het door appellanten ingediende verzoek om een voorlopige voorziening ter zitting van 10 juni 2009 heeft appellant sub 2 verklaard dat de aangetroffen kadavers door hem ter plaatse zijn begraven. Door runderen te begraven op eigen terrein, in plaats van deze aan te geven en ter verwerking aan te bieden bij een verwerkingsbedrijf, is gehandeld in strijd met artikel 81g van de Wet, artikel 3.2 van de Regeling en artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1774/2002. Deze voorschriften zijn gericht tot de eigenaar of houder van de betreffende runderen. Bij de opgegraven kadavers van runderen zijn identificatie- en registratiemerken aangetroffen met de UBN-nummers 6005889 en 564553, welke zijn geregistreerd ten name van appellante sub 1 respectievelijk appellante sub 3. Appellant sub 2 heeft blijkens het op 24 mei 2009 door de AID opgemaakte proces-verbaal verklaard dat de runderen zijn eigendom zijn. Een en ander leidt het College tot de conclusie dat appellanten, als houder of eigenaar van de begraven runderen, terecht door verweerder als overtreders zijn aangemerkt.

Zoals hiervoor reeds is overwogen hebben appellanten, door runderen te begraven op eigen terrein, in plaats van deze aan te geven en ter verwerking aan te bieden bij een verwerkingsbedrijf, in strijd gehandeld met artikel 81g van de Wet, artikel 3.2 van de Regeling en artikel 4, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1774/2002. Dit brengt met zich dat verweerder op grond van artikel 106 van de Wet en artikel 5:22 Awb (oud) bevoegd is ten aanzien van appellanten bestuursdwang toe te passen. Uit hetgeen appellanten in beroep hebben aangevoerd blijkt naar het oordeel van het College niet dat sprake is van zodanige omstandigheden dat verweerder in redelijkheid geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid tot handhaving. Verordening (EG) nr. 1774/2002 schrijft dwingend voor – teneinde het risico van verspreiding van ziekteverwekkers en/of residuen te voorkomen – dat categorie 1-materiaal op één van de daarin bepaalde wijzen wordt verwijderd of verwerkt. Zelfs als zou komen vast te staan dat in het onderhavige geval de risico’s van de handelwijze van appellanten voor de diergezondheid, de volksgezondheid en de milieuhygiëne verwaarloosbaar zouden zijn, dan doet een en ander niet af aan de Europese verplichting om categorie 1-materiaal op de voorgeschreven wijze te verwijderen of te verwerken. Anders dan appellanten kennelijk menen, kan artikel 107 van de Wet geen grondslag bieden voor vrijstelling. Een lidstaat is immers niet bevoegd om in een voorkomend geval op basis van een nationale wet van een dergelijke Europese verplichting vrijstelling te verlenen.

Het College acht de inhoud van de bestuursdwangaanschrijvingen van 29 mei 2009 voldoende duidelijk. Het opgegraven materiaal bevond zich ten tijde van die aanschrijvingen in twee depots, te weten een grote hoop, bestaande uit kadaverresten en grond, en een provisorisch bassin met kadaverresten en grond. In de besluiten van 29 mei 2009 zijn beide depots beschreven. Tevens is daarin vermeld dat het opgegraven materiaal – de kadavers van runderen, delen van kadavers van runderen en de met kadaverdelen of kadavervocht vervuilde grond – door een dierenarts van de VWA is aangemerkt als categorie 1-materiaal en overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1774/2002 dient te worden verwerkt. Daarmee is voldoende duidelijk gemaakt dat de aanzegging om het categorie 1-materiaal af te staan aan Rendac ook de grond omvatte. Verweerder heeft er voorts terecht op gewezen dat appellanten zich van meet af aan op het standpunt hebben gesteld dat de grond ten onrechte als categorie 1-materiaal was aangemerkt. Zo hebben appellanten bijvoorbeeld ter zitting van de voorzieningenrechter aangevoerd dat van hen werd verwacht dat zij de grond zouden laten verwerken door Rendac, maar dat zij de kosten daarvan niet konden opbrengen. Daaruit volgt dat het appellanten duidelijk was dat de last mede betrekking had op de grond.

Het College verwerpt het argument van appellanten dat verweerder in het kader van het onderzoek te veel grond heeft doen afgraven. Appellanten hebben de afmetingen van de hoop grond waarin de runderen waren begraven (ongeveer 20 bij 30 meter, met een hoogte die varieerde van 1 tot 2 meter) niet betwist. Naast het aantal redelijk intacte kadavers dat alsnog in opdracht van appellant sub 2 naar Rendac is afgevoerd, is ongeveer 768 m³ grond vermengd met kadaverresten opgegraven. Gezien de hoeveelheid opgegraven grond, in relatie tot de afmetingen van de hoop grond waarin de runderen waren begraven, zijn er geen aanwijzingen dat verweerder teveel grond heeft doen afgraven en onder de omvang van de last heeft gebracht.

De kadavers en kadaverdelen, die op het terrein van appellanten zijn aangetroffen, waren volgens de besluiten van 29 mei 2009 afkomstig van tenminste 150 runderen. Op de zitting van 14 maart 2012 hebben appellanten voor het eerst aan de orde gesteld dat er ter plaatse hooguit 50 runderen waren begraven, waarvan appellant sub 2 er 37 alsnog heeft laten afvoeren. Appellanten hebben daarbij betoogd dat het disproportioneel is om van hen te verlangen 768 m³ grond af te voeren voor hooguit 13 resterende kadavers. Het College acht deze – tardieve – discussie over het aantal begraven runderen niet relevant voor de beoordeling van het onderhavige geschil. Nu de kadaverresten – of dat er nu veel of weinig waren – zijn vermengd met grond, diende zoals hiervoor reeds is overwogen ook de grond als categorie 1-materiaal te worden aangemerkt. Overigens heeft appellant sub 2 ter zitting van de voorzieningenrechter van 10 juni 2009 verklaard dat hij ter plaatse zeer veel kadavers heeft begraven.

Appellanten hebben betoogd dat de termijn waarbinnen zij aan de last dienden te voldoen onredelijk kort was. Appellanten hebben hun standpunt niet nader onderbouwd. Verweerder daarentegen heeft aangevoerd dat voorafgaand aan het geven van de last Rendac desgevraagd had bevestigd dat het materiaal binnen de aan appellanten te bieden begunstigingstermijn door Rendac kon worden opgehaald. Appellanten hebben dat niet betwist. Gelet daarop acht het College de gegeven termijn van ongeveer een week voldoende om aangifte te doen bij Rendac van het categorie 1-materiaal en daarvan afstand te doen.

Appellanten hebben in het kader van hun beroep op het gelijkheidsbeginsel een advies overgelegd van de directeur van het bureau Risicobeoordeling van de VWA aan de Ministers van LNV en VWS van 15 december 2009, waaruit volgens hen blijkt dat de risico’s voor de volksgezondheid en diergezondheid van het achterlaten van kadavers zeer gering en verwaarloosbaar zijn. Het advies, dat is gegeven nadat de risico’s van het achterlaten van kadavers van wilde grazers in de Oostvaardersplassen en in de Veluwezoom zijn beoordeeld, luidt dat kan worden overwogen om gedurende twee jaar het achterlaten van 5 à 10 kadavers van wilde runderen en paarden/pony’s per gebied per jaar als pilot toe te staan. Op dergelijke in het wild levende dieren zijn, anders ten aanzien van de runderen die door appellanten werden gehouden, de Verordeningen (EG) nrs. 1774/2002 en 999/2001 niet van toepassing, zodat reeds hierom geen sprake kan zijn van een soortgelijk geval als dat van appellanten.

Appellanten hebben evenmin aangetoond dat de zaak Empe een soortgelijk geval is waarbij van handhaving is afgezien. In de door appellanten overgelegde nieuwsberichten van 8 september 2011 is vermeld dat op het terrein van een overleden veehouder in Empe 15 kadavers van runderen zijn opgegraven, dat er volgens het registratiesysteem méér runderen zouden moeten zijn en dat de VWA druk bezig is met een onderzoek naar de verdwenen runderen. In een nieuwsbericht van 7 oktober 2011 is vermeld dat de VWA heeft besloten niet verder te graven. Uit deze berichten blijkt niet dat verweerder in dergelijke gevallen van handhaving pleegt af te zien. Wat daar verder van zij, gelet op hetgeen in 5.6 is overwogen, kan ook de zaak Empe geen rechtvaardiging vormen om ten gunste van appellanten af te wijken van de hiervoor genoemde in Europese regelgeving neergelegde verplichting om kadavers van runderen te doen verwerken. Het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.

De vraag of de redelijke termijn bij de behandeling van een geschil is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van partijen gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellanten, zoals ook uit de jurisprudentie van het EHRM naar voren komt.

Voor zaken als hier aan de orde acht het College in beginsel een totale lengte van de procedure van drie jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar tegen een besluit ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep bij het College ten hoogste twee jaar mag duren, met dien verstande dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling.

Verweerder heeft aangevoerd dat de hoorzitting, die aanvankelijk was gepland op 1 september 2009, op verzoek van appellanten werd uitgesteld en dat deze uiteindelijk pas op 1 april 2010 heeft kunnen plaatsvinden doordat appellanten telkens waren verhinderd. Appellanten hebben deze gang van zaken niet weersproken. Het College ziet hierin aanleiding om de redelijk te achten behandelingsduur met zeven maanden te verlengen. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar en beroep in de onderhavige zaak

– te rekenen vanaf de dag van ontvangst van het bezwaarschrift van 5 juni 2009, te weten 8 juni 2009, tot de dag van uitspraak van het College – ongeveer drie jaar en drie maanden heeft geduurd, hetgeen betekent dat de redelijke termijn van drie jaar en zeven maanden niet is overschreden.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 Awb.

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.M. Smorenburg en mr. G.P. Kleijn, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 september 2012.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. J.M.M. Bancken