3.4.3.6 De arresten Fabricom/Staat en LVNL/Chipshol

In dit kader is tot slot een tweetal arresten uit 2012 vermeldenswaardig. De casus van het eerste arrest, Fabricom/Staat,1 is complex, maar komt in een notendop op het volgende neer. Op 27 oktober 2005 besloot de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid plotseling om het loket voor de verstrekking van ESF-3-subsidies te sluiten door het subsidieplafond op € 0,-vast te stellen met ingang van 28 oktober 2005 om 09:00 uur. Het Agentschap SZW heeft vervolgens op 28 oktober 2005 om 08:40 uur op zijn website geplaatst dat het loket ESF-3 met onmiddellijke ingang was gesloten voor alle prioriteiten en maatregelen, en dat het daarom geen zin meer had om subsidieaanvragen in te dienen. Volgens het Agentschap wordt in de ontvangstbevestiging van binnengekomen aanvragen vermeld of de aanvraag voor of na sluiting van het ESF-3 loket door het Agentschap als ontvangen is geregistreerd. Het besluit tot vaststelling van het subsidieplafond is vervolgens op 1 november 2005 bekendgemaakt in de Staatscourant. Twee dagen later, op 3 november 2005, is alsnog een aanvraag om ESF-3-subsidie ingediend bij het Agentschap. Deze aanvraag is namens Fabricom ingediend door OTIB. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen wegens de overschrijding van het subsidieplafond, waartegen Fabricom niet-tijdig bezwaar heeft gemaakt. De staatssecretaris heeft het bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn, waartegen beroep is ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft de termijnoverschrijding niet verschoonbaar geoordeeld, waarmee de subsidieaanvraag onherroepelijk is afgewezen. De Afdeling bestuursrechtspraak stelde echter later in een andere zaak vast dat het besluit om het subsidieplafond vast te stellen op € 0,00 pas op 1 november 2005 – en niet, zoals de staatssecretaris meende, op 28 oktober 2005 – door bekendmaking in werking was getreden.2 De mededelingen die op 28 oktober 2005 op de website van het Agentschap stonden, inhoudende dat het geen zin meer had om aanvragen in te dienen, waren dus onjuist.

Op deze grondslag stelt Fabricom een vordering in bij de burgerlijke rechter. Zij baseert haar vordering op de stelling dat de subsidieaanvraag te laat is ingediend als gevolg van de onjuiste mededelingen zijdens de Staat over het subsidieplafond. Tussen partijen was in hoger beroep niet (langer) in geschil dat de Staat onrechtmatig had gehandeld door op 28 oktober 2005 op haar website te plaatsen dat het indienen van een aanvraag zinloos was. Het hof oordeelde echter dat de formele rechtskracht van het besluit op bezwaar – tot handhaving van de afwijzing van de subsidieaanvraag – het causaal verband tussen de mededelingen van 28 oktober 2005 en de definitieve afwijzing van de subsidie had verbroken.3 De Hoge Raad neemt echter, anders dan het hof, niet de beslissing op bezwaar maar de niet-tijdige indiening van de subsidieaanvraag tot uitgangspunt. Volgens de Hoge Raad berust de vordering van Fabricom op de grondslag dat OTIB door de onjuiste mededelingen van de Staat in een positie is komen te verkeren dat zij niet tijdig subsidie ten behoeve van Fabricom heeft aangevraagd. De vordering berust niet op de grondslag dat de alsnog aangevraagde subsidie ten onrechte is geweigerd. De Hoge Raad overweegt dat ook Fabricom zelf het afwijzingsbesluit voor juist houdt nu de aanvraag, als gevolg van de mededelingen, te laat is ingediend. Het onderdeel slaagt, het arrest van het hof wordt vernietigd, en de zaak wordt ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar het Hof Amsterdam. Dit hof heeft het toewijzende vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Deze bekrachtiging is na een tweede cassatieberoep in stand gebleven.4 Het arrest van het Hof Amsterdam en het tweede arrest van de Hoge Raad worden hierna besproken in de paragrafen 6.3, 7.2.2.2 en 7.2.3.3.

Het andere arrest uit 2012 is Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL)/ Chipshol.5 Met dit arrest werd duidelijk dat het geven van onjuiste inlichtingen door LVNL, een adviseur op het gebied van de luchtverkeersbeveiliging, niet wordt gedekt door de formele rechtskracht van besluiten van bestuursorganen die op die inlichtingen zijn gebaseerd. Het geven van onjuiste inlichtingen door LVNL was onafhankelijk van de formele rechtskracht van die besluiten onrechtmatig. De reden daarvoor was enerzijds dat LVNL geen deel uitmaakte van de organisatie van de betreffende bestuursorganen.6 Zij nam een eigen, ten opzichte van die bestuursorganen zelfstandige en onafhankelijke, positie in als bij uitstek deskundige adviseur op het gebied van de luchtverkeersbeveiliging. Anderzijds gold dat LVNL in die hoedanigheid, en dus niet namens of ten behoeve van het desbetreffende bestuursorgaan, optrad in het directe overleg met Chipshol bij de voorbereiding en toetsing van haar plannen met betrekking tot de bebouwing van het Groenenbergterrein. Volgens de Hoge Raad onderscheidt dit geval zich daarmee wezenlijk van een Kuijpers/ Valkenswaard-geval, waarin een bestuursorgaan met het oog op een door dat orgaan te nemen besluit – later onjuist gebleken – inlichtingen verstrekt die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, en daardoor, hoezeer ook onjuist, in beginsel worden ‘gedekt’ door de formele rechtskracht van dat besluit. Daar komt volgens de Hoge Raad bij dat het oordeel van de bestuursrechter over een besluit, waaraan advisering door een derde ten grondslag ligt, geen bindend oordeel impliceert ten aanzien van hetgeen in de verhouding tussen die derde en de belanghebbende geldt met betrekking tot de mogelijke onjuistheid of onvolledigheid van die advisering. Het hof hoefde daarom niet nader te onderzoeken in welke mate de desbetreffende bestuursbesluiten op een advies van LVNL waren gebaseerd, of de onjuistheid of onvolledigheid van het advies of de gegeven inlichtingen in het bezwaar en beroep tegen de besluiten aan de orde konden komen en tot vernietiging van die besluiten konden leiden, en of het advies of de inlichtingen tot andere schade hebben geleid dan door de besluiten zelf is veroorzaakt, aldus de Hoge Raad.