De integratie van fiscale gegevens in het rijksbrede toezicht (FM nr. 155) 2018/2.2:2.2 Begripsbepaling

De integratie van fiscale gegevens in het rijksbrede toezicht (FM nr. 155) 2018/2.2

2.2 Begripsbepaling

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De reikwijdte van toezicht in het algemeen

Nederland kent vele toezichthouders.1 Er is een grote diversiteit aan publiekrechtelijke en privaatrechtelijke instanties te onderkennen.2 De overeenkomst ligt in de aard van de opgedragen taak: het houden van toezicht op de naleving van wetten en verordeningen door anderen.3 De toezichthouders hebben eenzelfde functie: zij zijn als het ware ‘de ogen en oren’ van het bevoegd gezag.4 Het gaat hier om een overheidsinstrument met letterlijk en figuurlijk ‘het oog op de naleving van wet- en regelgeving’.5 Over de reikwijdte van dat instrument bestaan verschillende percepties.

In 1895 formuleerde de Hoge Raad het toezicht als het bewaken, nagaan en gadeslaan van handelingen of zaken van anderen met het oog op de naleving der verordeningen van de bevoegde macht uitgegaan.6 Met andere woorden: de ogen en oren van de overheid.

Een eeuw later krijgt het begrip toezicht een bredere inhoud door ook de interventie daaronder te verstaan. De Ridder benoemt interveniëren als derde element naast het verzamelen en beoordelen van informatie.7 De Algemene Rekenkamer sluit in zijn definitie van toezicht hierop aan: ‘het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen [MS: verzamelen], het zich daarna vormen van een oordeel daarover [MS: beoordelen] en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren [MS: interventie].’8 Het kabinet sluit in zijn kaderstellende visie op toezicht hier ook op aan.9 Het ingrijpen zelf, de interventie, is daarmee een onderdeel van het toezicht geworden.10

Hiermee krijgt het houden van toezicht een bredere inhoud dan alleen de zogenaamde oog- en oorfunctie. Naast het verzamelen van relevante gegevens en het beoordelen ervan aan de hand van normen ligt hier ook de taak van, zonodig, de beïnvloeding van de onder toezichtgestelde(n).11 De hand behoort daarmee – om in dezelfde beeldspraak te blijven – ook tot het houden van toezicht.

Toezicht versus handhaven

De overheid hanteert (veelvuldig) de voornoemde definitie.12 Die bevat vrijwel alle soorten van doelgericht handelen en is daarmee wel erg ruim.13 In de literatuur wordt ook aangegeven dat de algemene definitie te veelomvattend is: de hele overheid valt zo’n beetje – in zijn handelen – onder de definitie. Dat kan natuurlijk niet de bedoeling zijn.14 En dat terwijl volgens Ruimschotel niet iedere toezichthouder in staat is te handhaven en niet alle handhavers toezichthouden.15 Ruimschotel noemt ter illustratie de strandwachter: een ‘toezichthouder’ die ik, in navolging op zijn beschouwing, in het kader van deze studie ook niet als zodanig zou willen kwalificeren.

Hier komt tevens een ander punt naar voren. Het houden van toezicht onderscheidt zich blijkbaar wezenlijk van handhaven.

Het algemene spraakgebruik sluit aan op de genoemde driedeling, waarbij toezicht het algemene begrip vormt en handhaving (in de meeste enge vorm gedefinieerd) een onderdeel daarvan gericht op de interventie.16 Die laatste kan zeer divers zijn. In de handhavingspiramide van Braithwaite (zie figuur 7) waarin hij de interventies visualiseert met (een opbouw in) reacties van de overheid op regelovertredingen, kan die variëren van adviseren tot het intrekken van vergunningen.17

Figuur 7: Handhavingspiramide van Braithwaite

id-894c042e-796a-4256-b31e-e73b21a85a5d

Ook het strafrecht wordt daarin genoemd. Bestuursrechtelijk kan dat zelfs als ultimum remedium gelden, als sluitstuk van de bestuursrechtelijke handhavingsmechanismen.18 Toezicht (de ‘oog- en oorfunctie’) kan handhaven (met de ‘hand’) tot gevolg hebben: met variaties van een zalvende, complimenterende en sturende hand tot een bestraffende en slaande hand.

In het algemene juridische kader voor het overheidstoezicht, de Algemene wet bestuursrecht, is het proces van toezichthouden echter een onderdeel van handhaven.19 Ten aanzien van het begrip handhaven bestaat blijkbaar begripsverwarring. Is handhaven de generalis of de specialis?

Hoewel het een kwestie is van definitie, is een begripsbepaling noodzakelijk aangezien vervolgens onderscheiden kenmerken aan de begrippen kunnen worden gekoppeld.20 Een zuiver onderscheid is vanuit dat perspectief van belang.21

Bij handhaven gaat het om het ‘doen naleven’ en omvat het gehele spectrum van activiteiten dat is gericht op het laten voldoen aan de eisen die aan een zaak of handeling worden gesteld.22 Het begrip handhaving kan in zijn ruime betekenis overkoepelend zijn en omvat naast toezicht ook opsporing en het opleggen van sancties.23 Het begrip kent in de literatuur ook ‘engere’ toepassingen. De Algemene Rekenkamer definieert handhaving als: ‘het zorgdragen voor de naleving van rechtsregels voor zover die zorg bestaat uit het uitoefenen van toezicht en/of het toepassen van een sanctie.’24 Ook wordt zoals gezegd, in de literatuur handhaving als het sluitstuk van toezicht genoemd.25 Als handhaving daarbij niet wordt gezien als onderdeel van het toezicht, dan ontstaat de meest enge toepassing van het begrip handhaving, namelijk als synoniem voor ‘het treffen en ten uitvoering leggen van sancties en maatregelen’.26 De interventie volgens de handhavingspiramide. Dan is sprake van ‘toezicht’ naast ‘handhaving’ die bestaat uit werkzaamheden gericht op het vaststellen van regelnaleving.27 Op grond daarvan kan verdere beïnvloeding plaatsvinden door onder andere maatregelen en sancties.28 Het strafrecht geldt als ultimum remedium, het sluitstuk van het bestuursrechtelijk handelingen.29 Maar dan moet het toezicht – met het oog op de daarmee corresponderende medewerkingsbereidheid en bevoegdheden tot het verkrijgen van gegevens – nader worden onderscheiden vanuit de sfeer waarin het plaatsvindt.

Een vierdeling in handhavingssferen

Het verzamelen van informatie over de vraag óf een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen en het vormen van een oordeel daarover kan niet los worden gezien van de sfeer van de interventie.

Voor mijn onderzoek maakt toezicht, naast opsporing, onderdeel uit van het bredere begrip handhaving.30 Als handhavingsmiddelen zijn zij alle gericht op de interventie. De sfeer waarin de interventie plaatsvindt is bepalend voor de bevoegdheden.

In deze studie richt ik mij op de fase van het toezicht vóór sanctieoplegging: met andere woorden, het verzamelen van informatie vindt niet plaats met het oog op het opleggen van sancties. De interventie gericht op bestuursrechtsrechtelijke sancties en maatregelen onderscheid ik van het (reguliere) toezicht.31 Binnen het toezicht kan vanuit dat perspectief een onderscheid worden gemaakt in het zogenaamde preventieve toezicht op naleving (het reguliere toezicht) en het repressieve toezicht.32 Deze laatste categorie omvat het toezicht naar aanleiding van het vermoeden dan wel de constatering van een overtreding: toezicht uitoefening ter voorbereiding van eventuele sanctiebesluiten, hercontroles en dergelijke.33 Hoewel de toezichtsbevoegdheden hier in beginsel niet afwijkend (hoeven te) zijn, maak ik dit onderscheid in verband met de waarborgen vanuit internationale verdragen als het EVRM en IVBPR.34

Het repressieve toezicht wordt in de praktijk ook wel geduid als ‘onderzoek’.35 Het is als het ware de bestuursrechtelijke variant van opsporing.36 Een onderscheid dat in de Awb niet wordt gemaakt, maar wel bij de totstandkoming van de Awb is onderkend.37 Ondanks advies van Raad van State is dit onderscheid niet gemaakt in de Awb zelf.38 Wel wordt de sfeer van het strafrecht onderscheiden. Dat kan leiden tot een keuze in het te volgen spoor. Voor overdracht tussen de sferen onderzoek en strafrecht dient een keuze te worden gemaakt op grond van het algemene beginsel van ‘una via’ (gecodificeerd in art. 5:44 lid 1 Awb): bestuursrechtelijk of strafrechtelijke vervolging.39 Twee verbijzonderde sferen met specifieke bevoegdheden en waarborgen dus.40

Daarnaast kan de overheid optreden zonder gerichtheid op interventie door uitvoering te geven aan de wet- en regelgeving. Dit is de sfeer van de uitvoering.41 Ook dan kan sprake zijn van toezicht. Het zogenaamde uitvoeringstoezicht. Met deze vierdeling behoort (het reguliere) toezicht tot één van de vier sferen waarbinnen een bestuursorgaan zijn taak kan uitoefenen. Het functioneel scheiden van afzonderlijke taken en bevoegdheden kan deel uitmaken van een zorgvuldige uitoefening van het bestuursrechtelijke proces. Het tegelijkertijd uitoefenen van het toezicht en het vergaren van gegevens in het kader van een bestuursrechtelijke boete kan bijvoorbeeld op gespannen voet met elkaar staan.42

Het standaardpakket aan bevoegdheden voor nalevingstoezicht

De Awb geeft de algemene ‘bestuursregels’ voor de relatie van de burgers en bedrijven met bestuursorganen (ex art. 1:1 Awb). De basis van deze wet is de Grondwet: de wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast (art. 107 lid 2 Gw). Bestuursorganen zijn immers ‘niet vanzelfsprekend bevoegd om handelingen te verrichten: zij moeten hun bevoegdheden ergens vandaan halen.’43

De Awb geeft regels voor bestuursorganen voor hun gehele optreden voorzover die overeenkomstig de wettelijke taak van toepassing zijn. In de uitvoerende sfeer is veelal sprake van ‘vrijwillige’ medewerking vanwege een intrinsiek belang voor het verkrijgen van bijvoorbeeld een vergunning of een subsidie (zie o.a. Afdeling 4.2.4. Awb). Het niet verlenen van medewerking kan gevolgen hebben voor de vergunning of subsidie: er is veelal sprake van een ‘eigen belang’ tot medewerking.

Dit ligt in de sfeer van het toezicht veelal anders. Onder de titel ‘Toezicht op de naleving’ (Titel 5.2. Awb) zijn dan ook algemene bepalingen opgenomen voor de bestuursorganen voor het uitoefenen van hun toezicht (art. 5:11-5:20 Awb).44 Het is een ‘standaardpakket’ aan bevoegdheden voor alle toezichthouders (ex art. 5.11 Awb) gericht op het verkrijgen van de benodigde toezichtgegevens.45 Het houden van toezicht krijgt een concrete inhoud, namelijk het vergaren van informatie.46 In dit verband wordt ook wel gesproken over ‘inspectie met het oog op controle van de naleving’.47 De Awb geeft in deze titel een kader voor alleen die werkzaamheid.48 Nalevingstoezicht is het kernelement. Hier kom ik later nog op terug want werkzaamheden met het oog op andere doelen, worden niet tot dat toezicht gerekend. Titel 5.2. Awb geeft daar geen bevoegdheden voor. Die ziet niet op uitvoeringstoezicht49 of op de informatieverzameling bij de tenuitvoerlegging van sancties.50 Een bijzondere wet kan dit standaardpakket aan bevoegdheden uitbreiden of beperken.51

De bevoegdheden houden nauw verband met elkaar en passen binnen het kader dat – afzonderlijk en als geheel – de zelfstandige uitoefening van de bevoegdheden mogelijk maakt voorzover redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening van de toezichthoudende taak (art. 5:13 Awb). Deze noodzaak, volgens het zogenaamde evenredigheidsbeginsel, is de ondergrens voor het uitoefenen van de bevoegdheden als toezichthouder.52 Pas wanneer redelijkerwijs deze noodzaak bestaat, verkrijgt de toezichthouder zijn bevoegdheden en bestaat de verplichting tot medewerking.

In de sfeer van de opsporing kunnen daarentegen belangen aanwezig zijn om medewerking juist te onthouden ter bescherming van met name verdachten. Het beginsel dat een verdachte niet hoeft mee werken aan zijn eigen veroordeling (het zogenaamde nemo tenetur-beginsel) begrenst de verplichte medewerking.53 De ‘bovengrens’, voorzover daarover kan worden gesproken, van de bestuursrechtelijke bevoegdheden wordt gevormd door de overgang naar de opsporingssfeer.54 Een dergelijk onderzoek verschilt qua aard en medewerkingsplicht van de bestuursrechtelijke sfeer.55

In de bestuursrechtelijke sfeer is het verzamelen van informatie gericht op het vaststellen dat een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Een onderzoek in de strafrechtelijke sfeer vindt plaats veelal vanuit een ‘bestaand vermoeden van schuld aan eenig strafbaar feit’ (art. 27 Sv).56 Die werkzaamheden onderscheiden zich qua aard en worden aangeduid als ‘opsporing’ van die feiten.57 De opsporingsfase treedt niet alleen in werking op basis van het Wetboek van Strafrecht.58 Het kunnen ook bijzondere strafbepalingen zijn zoals opgenomen in de AWR (Hfdst. IX Strafrechtelijke bepalingen, AWR)59 en – voor een groeiend aantal limitatief genoemde economische delicten – de Wet Economische Delicten (WED).60

Voor de taakuitoefening van bestuursorganen is de (rechts)sfeer waarin die plaatsvindt bepalend voor de bevoegdheden. De minister van Justitie verwoordt het onderscheid in de drie sferen als volgt: ‘Er wordt daar [MS: bestuursorganen met onderscheiden taken van uitvoering, toezicht en opsporing] echter ook nauwkeurig onderscheid gemaakt tussen ambtenaren met uitvoering belast en toezichthouders. Daardoor kunnen toezichthouders noch zelfstandig de zweep van de opsporing gebruiken noch de wortel van de uitvoeringsambtenaar.’61 De opsporingssfeer verschilt dan ook van toezichtsfeer.62 De toezichthouder moet ervoor te waken dat hij de grens met de opsporingssfeer niet overschrijdt.63 Wanneer er sprake is van een overgang naar de opsporingssfeer, eindigen – in beginsel – zijn toezichtsbevoegdheden.64 De sfeer waarbinnen het toezicht plaatsvindt is dan ook bepalend voor de verplichte medewerking.65

Vormen van toezicht

Vanuit het verschil in handhavingsfocus – waar uiteindelijk de interventie op gericht is – zijn er verschillende vormen van toezicht te onderkennen. Ook dat verdient aandacht. Het bepaalt immers de taakinhoud van het bestuursorgaan en heeft zijn invloed op diens (maatschappelijke) positie en wettelijke kaders. De vorm van toezicht bepaalt veelal tevens de positie van het bestuursorgaan (als wetsuitvoerder) ten opzichte van de wetgever: die bepaalt veelal tevens de macht van het bestuursorgaan.66

De minister van Justitie onderkent twee vormen van toezicht: ‘uitvoeringstoezicht’ en ‘nalevingstoezicht’.67 De Tweede Kamer, en later ook de Eerste Kamer, nam dat onderscheid over en volhardde in beide kwalificaties zonder de begrippen te definiëren.68

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid hanteert echter in zijn rapport ‘Toezien op publieke belangen’ ook nog een derde variant, en komt tot de volgende driedeling:

(1)

nalevingstoezicht,

(2)

markttoezicht en

(3)

uitvoeringstoezicht of kwaliteitstoezicht.69

Deze indeling wordt ook in de praktijk toegepast.70 De WRR geeft wel de kenmerken van de drie vormen van toezicht, maar eveneens geen definitie.

Het kenniscentrum voor Wetgeving en juridische zaken definieert nalevingstoezicht als volgt: ‘De werkzaamheden die door of namens een bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of voorschriften worden nageleefd.’71 Een synoniem voor het nalevingstoezicht is handhavingstoezicht.72 Dat toezicht kan worden omschreven als: ‘alle handelingen van daartoe aangewezen toezichthouders gericht op het verzamelen van gegevens omtrent de naleving van wettelijke voorschriften en de oordeelsvorming over die naleving.’73 Oftewel ‘de ogen en oren’ van het bevoegde gezag.74 Dit alles is gericht op een eventueel handhaven (‘handhavingstoezicht’).75

Brunia en Velders definiëren nalevingstoezicht ruimer: toezicht op handelingen van burgers, bedrijven en instellingen, gericht op het bevorderen of afdwingen van het naleven van wet- en regelgeving.76 Die definitie is mijns inziens te ruim, want daarin maakt de interventie – zonder onderscheid van handhavingsmodaliteiten – onderdeel uit van het nalevingstoezicht.

Het markttoezicht wordt in het rapport van de WRR onderscheiden van het nalevingstoezicht. Markttoezicht bestaat uit ‘diverse overheidsmaatregelen die tot doel hebben de marktwerking te bewaken en te bevorderen’.77 Het kan zich richten op naleving van wet- en regelgeving met als doel het laten functioneren van financiële78 en niet-financiële markten. 79 Naast het uitoefenen van nalevingstoezicht wordt tot het markttoezicht gerekend de bestuursbevoegdheden als vergunning- en ontheffingsverlening, (soms) regelgeving en andere bijzondere bevoegdheden (zoals tariefvaststelling volgens de Gaswet).80 Het functioneren van de markt als geheel is object van toezicht.

Brunia en Velders definiëren markttoezicht als: ‘toezicht op de naleving van wet- en regelgeving dat specifiek tot doel heeft marktwerking te bewaken en te bevorderen.’81 Die definitie is mijns inziens te eng geformuleerd: het markttoezicht kenmerkt zich juist door de samenloop van de uitvoerende sfeer en de toezichtssfeer. Ook hier geldt dat het aanvragen van een vergunning niet behoort tot het toezicht (ook dat behoort tot de uitvoeringsfase). Het toezicht op de naleving van de vergunning daarentegen wel. Markttoezicht definieer ik als: alle handelingen van daartoe aangewezen toezichthouders gericht op het bewaken en bevorderen van de marktwerking.

Als derde variant onderkent de WRR het uitvoerings- of kwaliteitstoezicht. Het kenmerkende van uitvoeringstoezicht is dat het zich richt op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties. Het gaat daarbij om het verzamelen van gegevens om te controleren of is voldaan aan de (wettelijke) vereisten die gelden om voor een bepaalde van de overheid verlangde prestatie – subsidie, vergunning, uitkering – in aanmerking te komen, opdat een juiste beslissing kan worden genomen.82 Deze (voorbereidende) handelingen worden aangeduid als uitvoeringstoezicht en moeten worden onderscheiden van nalevingstoezicht.83 Het kwaliteitstoezicht, ook wel procestoezicht genoemd, is gericht op zelfstandige organisaties met een publieke taak op het voldoen aan wettelijke kwaliteitseisen.84 Die vorm van toezicht is in het algemeen gericht op de juiste uitvoering conform opzet, plan of afspraak.85 Van nalevingstoezicht (in de zin van de Awb) is pas sprake wanneer de subsidie, vergunning of uitkering is verleend en dan gecontroleerd wordt of (nog) aan de voorwaarden wordt voldaan.86 De scheidslijn is echter fluïde te noemen; zo oordeelt de bestuursrechter dat het verkrijgen van gegevens en inlichtingen in het kader van het actualiseren van vergunning als nalevingstoezicht is te kwalificeren.87 Het fiscale toezicht is te duiden als uitvoerings- of kwaliteitstoezicht.88 Brunia en Velders definiëren uitvoeringstoezicht als: toezicht op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties.89 Het proces van belastingheffing is dus primair het object van toezicht.

De drie vormen van toezicht geven het algemene ‘speelveld’ aan: te weten het privaatrechtelijke handelen door burgers en bedrijven, het functioneren van de markt met alle partijen dan wel het publiekrechtelijke handelen van de overheid. Daarbinnen zijn er de verschillende handhavingssferen waarin het toezicht zijn functionele plaats krijgt: die is uiteindelijk bepalend voor het (kunnen) uitoefenen van de bevoegdheden,90 het inmengen in het persoonlijke domein.

Definities

Voor de studie hanteer ik de volgende (operationele) definities voor toezicht en handhaving:

Naleven: het voldoen aan gestelde normen of kwaliteitseisen.

Handhaven (in de ‘breedste opvatting’): het ‘doen naleven’, omvat het gehele spectrum van activiteiten dat is gericht op het laten voldoen aan de eisen die aan een zaak of handeling worden gesteld.91

Toezicht: het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren [MS: de interventie zelf vormt geen onderdeel van het toezicht; dat is een vorm van handhaven in enge zin].92 Oftewel: alle handelingen van toezichthouders gericht op het verzamelen van gegevens omtrent de naleving van wettelijke voorschriften en de oordeelsvorming over die naleving.93

Nalevingstoezicht (of handhavingstoezicht): 94alle handelingen van daartoe aangewezen toezichthouders gericht op het verzamelen van gegevens omtrent de naleving van wettelijke voorschriften en de oordeelsvorming over die naleving.95 Het toezicht dat plaatsvindt in de uitvoerende fase behoort daar niet toe. Dat kwalificeer ik als uitvoeringstoezicht (zie hierna). Het toezicht gericht op bestuursrechtelijke sancties en/of maatregelen dan wel de strafrechtelijke sancties, behoort daar evenmin toe.96 Die kwalificeer ik als onderzoek respectievelijk opsporing.

Kwaliteitstoezicht: een bijzondere vorm van toezicht die veelal gepaard gaat met uitvoeringstoezicht, gericht op zelfstandige organisaties met een publieke taak op het voldoen aan wettelijke kwaliteitseisen.97

Uitvoeringstoezicht: een bijzondere vorm van toezicht die veelal gepaard gaat met kwaliteitstoezicht, gericht op zelfstandige organisaties met een publieke taak op het voldoen aan wettelijke uitvoering van die taak.98

Markttoezicht: alle handelingen van daartoe aangewezen toezichthouders gericht op het bewaken en bevorderen van de marktwerking. De vorm van toezicht gaat veelal gepaard met nalevingstoezicht, kwaliteitstoezicht en uitvoeringstoezicht.99

Naast deze vormen van toezicht, wordt nog het interbestuurlijk toezicht onderkend. Dat is toezicht van het ene overheidsorgaan op het andere.100 Dit is dan ook een vorm van uitvoeringstoezicht.

De functionele definitie van toezicht

Het houden van toezicht dient gericht te zijn op interventie: de beïnvloeding tot naleving van de betreffende wet- en regelgeving. Het toepassen van het instrument zelf kan daarentegen niet los worden gezien van de interventies. Het waarnemen zelf is ook van invloed op het nalevingsgedrag. En dat toezicht moet dan ook adequaat zijn en in beginsel afgestemd op de specifieke situatie van de samenleving en (het draagvlak van) de regels waarop toezicht wordt gehouden.101 Het is zelfs afhankelijk van de cultuur en de tijd. 102 Het voorgaande samenvattend, het gaat bij het houden van toezicht om de functie die het heeft in de (wettelijke) taakuitoefening van het bestuursorgaan.

Dit sluit ook aan op de functionele definitie die Mertens van toezicht geeft: ‘wettelijk gelegitimeerde beïnvloeding van bepaalde aspecten van het gedrag van een [MS: rechts]persoon ten einde een maatschappelijk gewenst handelingspatroon beter te bereiken.’103 Het houden van toezicht staat dan ook niet los van de beoogde handhaving. De beoogde functies zijn richtinggevend voor de houding waarmee de toezichthouder zijn ‘veld’ tegemoet treedt en voor zijn manier van kijken daarnaar en zijn tevens leidend voor de inrichting van concrete ‘toezichtsarrangementen’.104 Het handhaven vindt veelal plaats volgens de piramide van Braithwaite.105 De functie bepaalt de bestuurlijke en organisatorische vormgeving van de kernactiviteiten van het toezicht, alsook het stelsel van bevoegd- en verantwoordelijkheden rond toezicht tussen de betrokken partijen.106 Het domein (de handhavingssfeer) waarin het toezicht plaatsvindt als ook de branche en de individuele personen waarop wordt toegezien, zijn hier tevens op van invloed.107

Het houden van toezicht is dan ook meer dan het louter vergaren van gegevens.108 Het dient functioneel te zijn ingebed in de (wettelijke) taakuitoefening van het bestuursorgaan. In het verlengde van de vraag wat toezicht is, ligt dan ook de vraag wat goed toezicht is.109 Oftewel, is sprake van een positieve beïnvloeding tot naleving van de betreffende wet- en regelgeving? Om die vraag te beantwoorden is het positioneren van het proces van toezichthouden binnen de taakuitoefening relevant. Het vergaren van gegevens met een negatieve beïnvloeding van naleving tot gevolg, mist in elk geval zijn functionaliteit. De gegevens moeten met een bepaald doel worden verzameld en in principe ook alleen daarvoor worden gebruikt: de doelbinding.

Tot zover de algemene begripsbepaling voor het toezicht. Om de functionaliteit van het toezicht te kunnen vergelijken, positioneer ik eerst het fiscaal toezicht binnen het proces van belastingheffing.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.